fbpx

Будущие лидеры России?

В России постепенно появляется новое поколение чиновников, но старожилы российской политики не спешат освобождать для них места.

С октября 2017-го по февраль 2018 года в России проходил конкурс, оставшийся практически незамеченным за рубежом. Почти 200 тысяч участников в нескольких раундах соревновались за титул будущих «Лидеров России» – причем 90% конкурсантов не работали на тот момент на госслужбе. Призом конкурса стала работа на ключевых постах в государственной корпорации или на госслужбе. Финальный этап конкурса состоялся в Сочи в образовательном центре для одаренных детей «Сириус», который возглавляет Елена Шмелева, бывшая одним из трех сопредседателей избирательного штаба Владимира Путина. Около 60 финалистов действительно получили должности в министерствах и других федеральных государственных органах.

У многих возникло желание отмахнуться от этого конкурса как от очередной потемкинской деревни, призванной добавить красок в довольно скучную президентскую избирательную кампанию. Однако на этот раз это было бы ошибкой – в конкурсе, по всей видимости, был заложен более глубокий смысл.

Мероприятие было организовано заместителем главы Администрации президента Сергеем Кириенко и Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС). Интерес Кириенко к кадровому менеджменту имеет долгую историю: в 2000 году, когда Кириенко был представителем президента в Приволжском федеральном округе, он инициировал программу в области кадровой политики, ставшую известной как «золотой кадровый резерв». Несколько более молодых чиновников, таких как министр экономики Максим Орешкин или губернатор Калининградской области Антон Алиханов, вероятно, действительно с энтузиазмом восприняли новую инициативу, направленную на улучшение вертикальной мобильности, – чего нельзя сказать о некоторых других высокопоставленных чиновниках из числа 64 наставников, принявших участие в программе «Лидеры России». Кроме того, беспрецедентное количество участников со всей России в какой-то мере опровергает часто встречающееся в публичном дискурсе утверждение о недостатке талантливых кадров.

Однако состав нового правительства, назначенного Путиным 18 мая, явно продемонстрировал победу когорты «наставников» над «подопечными», победу горизонтальной ротации над вертикальной мобильностью. Изменения коснулись чуть менее 50% позиций кабинета министров, что сопоставимо с началом второго президентского срока Путина, когда оказалось, что около половины министров в правительстве премьер-министра Михаила Фрадкова до этого, в 2000-2004 гг., занимали должности в правительстве Михаила Касьянова.

Усредненный возраст нового правительства Дмитрия Медведева на самом деле вырос на четыре года: в 2012 году он составлял 47,17 лет, а в 2018 году – 51,27. Это, в общем-то, повторяет ситуацию в российской политической элите в целом, включая губернаторский корпус, Администрацию президента и Федеральное Собрание. И разрыв между президентской риторикой о привлечении новых лиц и реальностью, в которой стареющая элита вовлечена в горизонтальную ротацию кадров, постоянно растет.

Только один из пяти недавно назначенных вице-премьеров может считаться примером вертикальной мобильности – Максим Акимов. Акимов сделал свою карьеру в довольно прогрессивной Калужской области, а сейчас зона его ответственности сосредоточена в основном на цифровых технологиях и госслужбе. Большинство других вице-премьеров занимали различные кабинетные должности как минимум в середины 2000-х. Например, Татьяна Голикова с 2007 по 2012 год была министром здравоохранения, а Алексей Гордеев в период с 1999 по 2009 занимал пост министра сельского хозяйства. Что касается девяти назначенных министров, то здесь ситуация несколько лучше: трое из них – бывшие губернаторы (распространенная в прошлом схема продвижения), а четверо других – представители второй и третьей ступеней иерархии госслужащих, которые были переведены в состав кабинета министров в соответствии с более или менее системной программой управления кадрами.

Одна из самых заметных особенностей нового правительства – это появление в нем, как отмечает аналитик Николай Петров, мощнейшей «школы Минфина», представленной, в частности, двумя заместителями министра и тремя министрами, работавшими ранее в самой меритократической структуре российского правительства – Министерстве финансов. Действующий министр финансов Антон Силуанов получил повышение до должности вице-премьера, что сделало его, по словам Сергея Алексашенко, самым могущественным министром финансов со времен легендарного Егора Гайдара (1991-1992 гг.).

Выходцев из Минфина не стоит воспринимать как команду с общей миссией, но сделанная на них ставка наглядно демонстрирует, что главной целью правительства является не столько реформа, сколько минимизация политических и экономических рисков в условиях ограниченных ресурсов и проводимой внешней политики, оказывающей дополнительную нагрузку на государственный бюджет. Позиции этого финансового «блока» были еще более усилены назначением бывшего министра финансов Алексея Кудрина председателем Счетной палаты. В преддверии инаугурации Путина в публичном пространстве циркулировали слухи о том, что Кудрин может быть назначен на руководящую должность в правительстве (например, заместителем премьер-министра) или в Администрации президента. Новая должность Кудрина еще раз доказывает, что роль нового правительства во время начавшегося президентского срока будет ограничиваться фискальным регулированием. В таких условиях никакого крупного реформаторского проекта ждать не приходится.

Структурные изменения в распределении административных функций среди министерств также были сведены к минимуму. В частности, было на одно место увеличено число заместителей министров; предыдущее министерство образования было разделено на два министерства, одно из которых несет ответственность за образование, другое – за науку; была упразднена должность министра по делам открытого правительства (без портфеля).

Профессор Чикагского университета Константин Сонин оценил результаты прошлого правительства на 4+ (по шкале от 1 до 5, где 5 – высший балл). Судя по тому, что новое правительство претерпело лишь незначительную корректировку – как на личностном, так и на институциональном уровне – можно предположить, что оценка президента Путина не сильно отличается от выставленной Сониным. Более того, никто из покинувших правительство вице-премьеров и министров до сих пор не был демонстративно наказан президентом, что могло бы указывать на то, что лишились они своих постов из-за ошибок в управлении или рентоориентированного поведения в своих политических нишах. Например, бывший вице-премьер Дмитрий Рогозин, отвечающий за оборонный и аэрокосмический сектор, был уволен со своего поста только для того, чтобы стать новым главой «Роскосмоса» – агентства, ответственного за российскую космическую программу. Он получил эту новую должность, несмотря на существующую в его адрес серьезную критику со стороны как отраслевых экспертов, так и широкой общественности.

В целом, и состав, и сам процесс назначения подтверждают, что главная цель нового правительства – минимизировать политические и экономические риски и гарантировать макроэкономическую стабильность. В отличие от принципов открытости и меритократии, которых придерживались в ходе конкурса «Лидеры России», процесс назначения правительства характеризовался отсутствием прозрачности и явной закулисной борьбой различных групп интересов. Кулуарное стремление к стабильности подчеркивалось и российскими аналитиками, а недостатки здесь очевидны: пока что создаются помехи на пути даже умеренно амбициозным попыткам реформ и повышению вертикальной мобильности среди госслужащих.

Основные политические стратегические цели на период 2018-2024 гг. были 7 мая обозначены в президентском указе, аналогичном серии «майских указов», озвученных в начале предыдущего срока в 2012 году. На этот раз глава государства поставил главной целью осуществление «прорыва в научно-технологическом и социально-экономическом развитии». На недавнем Петербургском экономическом форуме Алексей Кудрин сравнил новое правительство с тигром, готовящимся к прыжку для достижения установленных президентом амбициозных целей. По словам Кудрина, «если в 2000-х амбициозные инициативы чаще выдвигало правительство, а президент просил не торопиться и подождать с их принятием, то сейчас ситуация изменилась». Тем не менее, внутриправительственные отношения в суперпрезидентской системе России (президентско-парламентской, говоря более техническим языком) по-прежнему лучше всего описываются с помощью теории «принципала-агента» – президент ставит широкомасштабные цели, а их реализация в значительной степени делегирована федеральному правительству и региональным администрациям. Все это сопровождается проблемой информационной асимметрии и необходимостью отслеживать несоответствия между поступающей информацией и реальностью, что, в общем-то, характерно для подобной формы иерархического контроля.

По мнению Владимира Гельмана, подобное стратегическое планирование  в определенной степени напоминает советские пятилетки. Это привело к тому, что Стивен Фортескью называет «безответственной политикой»: на федеральном и региональном уровнях сосуществует множество стратегических документов, ставящих чрезвычайно амбициозные и обязательные цели, которые часто противоречат друг другу и недостаточно подкреплены финансовыми ресурсами. Бывший вице-премьер Аркадий Дворкович однажды пожаловался, что 70% своего времени занимается разрешением противоречий между различными министерствами и ведомствами, которые находятся в сфере его ответственности. И хотя цели ставятся на глобальном уровне, их реализация осуществляется в органах исполнительной власти, которые образуют вертикальные «колодцы». В этих «колодцах» ответственность спускается вниз на ведомственный или даже региональный уровень, а также распределяется между министерствами и другими федеральными органами, что негативно отражается на количественных и качественных показателях исполнения поручений.

Эти проблемы хорошо известны Кудрину и его коллегам из Центра стратегических разработок (ЦСР). Аналитики ЦСР в своем исследовании, проведенном в конце 2016 года, пришли к выводу, что предыдущие ключевые стратегические документы – такие как Стратегия-2010 или Стратегия-2020 – были реализованы всего на 30-40%. Выходит, что в условиях электорального авторитаризма стратегические документы касаются не столько достижений поставленных в них целей, сколько формализации вертикального мониторинга и механизмов контроля. Меритократические конкурсы вроде «Лидеров России» способны (если относиться к ним серьезно) фактически подорвать эту форму бюрократического контроля. Поэтому победа когорты «наставников» в новом правительстве Медведева свидетельствует о том, что сохранение текущего статус-кво – это и есть главная скрытая цель «русского тигра».

Фото: government.ru