fbpx

Химия санкций

Специальный советник по санкционному праву коллегии адвокатов Pen & Paper. Практикующий юрист-международник и преподаватель кафедры международного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Сергей Гландин о нынешних и будущих санкциях за отравление Алексея Навального

2 марта США вслед за Европейским Союзом ввели в отношении России новые санкции. Если в ЕС их основанием стал механизм Решения 1999/2020 и Регламента 2020/1998 об адресных ограничительных мерах за нарушения прав человека, то в США эту роль выполнили сразу четыре нормативных правовых акта.

  1. Закон США «О контроле над химическим и биологическим оружием и запрете их военного использования» (Закон о ХБО) с 17 марта ограничит Российскую Федерацию в праве получения гуманитарной помощи, а также запретит правительственным структурам США, включая Экспортно-импортный банк, кредитовать Россию, осуществлять поставки вооружений и финансировать такие поставки. На основании этого закона Государственный секретарь признал Россию применившей химическое оружие против собственных граждан в нарушение Конвенции о запрещении химического оружия.
  2. В специальный оборонно-разведывательный перечень по статье 231 закона США «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA) добавлены шесть российских «химических» НИИ. Теперь за вступление в крупные сделки с ними любое лицо может попасть под вторичные санкции США.
  3. Исполнительный указ 13382 об адресных санкциях за применение или распространение оружия массового поражения был применен в отношении ФСБ, ГРУ, трех НИИ из расследования Алексея Навального о своем отравлении. Указ также распространяется на предполагаемых отравителей Сергея и Юлии Скрипаль: Анатолия Чепигу и Александра Мишкина.
  4. На основании указа 13661 о персональных санкциях в отношении должностных лиц России, ответственных за нарушение территориальной целостности и суверенитета Украины, в санкционный список SDN попали семь высших должностных лиц администрации президента и Минобороны, глава ФСБ и четыре российских чиновника из европейского санкционного списка.

Как следует из лаконичного сообщения Минфина США, санкции от 2 марта – это форма реакции на использование Кремлем химического оружия против политического оппонента. В обосновании ограничительных мер ЕС содержится значительно больше ценной информации. Это обусловлено тем, что Совет ЕС при наполнении и администрировании санкционных списков должен руководствоваться высочайшим стандартом прав человека. В противном случае фигурант может снять с себя санкции в Суде ЕС, поскольку доказывать обоснованность ограничения прав должны европейские бюрократы.

Акты ЕС от 2 марта констатируют, что в России продолжается практика серьезных нарушений прав человека. В частности, глава ФСИН Александр Калашников ответственен за произвольные аресты и задержания. Под персональные санкции он попал, поскольку подчиненное ему ведомство ходатайствовало перед судом о замене Навальному условного срока на реальный.

Если главам ФСИН и Следственного комитета вменяется ответственность за нарушения прав человека в России, включая произвольные аресты и задержания, то генпрокурору Игорю Краснову власти ЕС приписывают также широкомасштабное и систематическое подавление свободы мирных собраний и объединений, свободы слова, мысли и права на их выражение. На Виктора Золотова, помимо всего вышеперечисленного, возлагается ответственность за силовое подавление протеста и разгон демонстраций.

Общие предпосылки введения односторонних адресных санкций

Послевоенное мироустройство строится на трех важнейших принципах, перечисленных в статье 2 Устава ООН: неприменение силы или угрозы силой; мирное разрешение споров; добросовестное выполнение обязательств, принятых на себя по Уставу ООН. Эти принципы не спасли мир от множества войн и локальных конфликтов, многие из которых продолжаются и сегодня. Но они предотвратили ядерную войну между сверхдержавами, особенно в период «Карибского кризиса» и «Пражской весны». И в этом главная их заслуга.

Противоречия между государствами на международной арене не исчезают. Россия, как правопреемница Советского Союза, является ядерной державой. Война против России гарантированно приведет к ответному применению ядерного оружия, после чего под угрозой окажется уже вся планета. В связи с этим потенциальные противники заинтересованы в поиске эффективного, но при этом подчеркнуто мирного средства сдерживания и разрешения противоречий. Накопленный с 2001 года положительный опыт борьбы с международным терроризмом с помощью адресных санкций и ограничительных мер укрепил мир в уверенности, что такие методы эффективны. При этом в начале XXI века ООН признала неуспешным опыт применения всеобъемлющих санкций против государства из-за действий его верхушки: программы международных санкций ООН против Гаити, Югославии, Ливии и Ирака конца 1990-х гг. били не столько по элитам, сколько приводили к голоду, гуманитарным катастрофам и другим массовым нарушениям основополагающих прав человека. Это убедило государства, интеграционные объединения наподобие ЕС и саму ООН в необходимости точечных адресных ограничительных мер, получивших в народе название «умных» санкций.

Борьба с химическим оружием посредством санкций

С момента принятия в 1949 году четырех Женевских конвенций о праве войны международное гуманитарное право развивается на базе двух принципов: 1. Запрещение причинения излишних страданий; и 2. Запрет применения оружия, обладающего неизбирательным поражением.

Первой международной конвенцией о запрете оружия массового поражения стала Конвенция 1975 года о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении. СССР не был крупным игроком на рынке бактериологического оружия, поэтому с легкостью согласился на запрет этого класса вооружений. А вот с химическим оружием все было иначе: СССР являлся крупнейшим производителем химоружия, его арсеналов хватало, чтобы уничтожить все живое на земле, причем несколько раз. Разуверившись в способности СССР пойти на компромисс, многие государства начали избавляться от химического оружия в одностороннем порядке и принимать у себя законодательство, предупреждающее обладателей химоружия в других странах о последствиях его применения. В рамках этого тренда в 1991 году в США принимается Закон о ХБО, цель которого – прямо предостеречь иностранные режимы от применения химоружия не только против соседей, но и против собственного населения, поскольку геноцид был запрещен соответствующей конвенцией еще в 1948 году, а на преступления геноцида не распространяются сроки давности.

В соответствии с этим законом государственный секретарь США вправе признать иностранное государство применившим оружие массового поражения, а также предложить варианты реакции. Статья 7 Закона о ХБО требует от исполнительной власти США применить три из шести возможных видов санкций – от запрета на получение международной помощи от властей США до ограничения государства-нарушителя в праве на посадку воздушных судов на территории США.

Анализ последствий

Западные государства выбрали ненасильственный способ оказания внешнеполитического давления. Они не могли не отреагировать на попытку ликвидации режимом Путина политического оппонента и подавление свободы слова и собраний в России. С точки зрения последствий санкции от 2 марта не станут болезненными для России и попавших под них лиц. Однако факт их введения говорит о многом. Во-первых, санкции – это форма осуждения властей России за отравление Алексея Навального и его последующий арест, а также свидетельство общей озабоченности ситуацией с правами человека в России. Во-вторых, это репутационный удар по России, которая не только не уничтожила химическое оружие, но и продолжает его применение, нарушая тем самым принятые на себя международные обязательства, и использует государственные службы безопасности для политических убийств.  Все это укрепляет коллективный Запад во мнении, что Кремль все дальше дрейфует в сторону от ценностей прав человека и демократического государства.

Российский МИД требует не вмешиваться во внутренние дела суверенного государства. Однако, как и применение химического оружия, права человека уже давно не являются исключительно внутригосударственным делом. Об этом, в частности, свидетельствует участие России в двух международных пактах о правах человека 1966 года и в Европейской конвенции о защите прав и основных свобод.

Российский правящий режим окончательно сделал выбор в пользу авторитаризма, подавления инакомыслия и гражданских свобод. Это противоречит ценностям Запада, поэтому мартовский санкционный пакет не будет последним. В соответствии с Законом о ХБО у России есть 90 дней, чтобы признать факт применения химоружия, предоставить гарантии его неприменения в будущем и допустить наблюдателей на соответствующие предприятия и НИИ. В противном случае у США остается право задействовать положения статьи 7 Закона, которая среди прочего подразумевает запрет российским авиакомпаниям сажать свои воздушные суда на территории США, а также полный запрет американским банкам, резидентам и компаниям зарабатывать на российских обязательствах Федерального займа и прочих инструментах суверенного долга как на первичном, так и на вторичном рынке независимо от валюты. Последняя мера может поставить правительство Мишустина в очень сложное положение, так как российский бюджет на 2021 год предполагает привлечение 3,7 трлн рублей путем внешних заимствований.

Что касается персональных санкций, то США и Великобритания продолжают работу по сбору доказательств в отношении бизнесменов, замешанных в нарушении прав не только Алексея Навального, но и прав человека в России в целом. Не исключено, что персональные санкции коснутся и других околокремлевских бизнесменов.

Неуступчивость к требованиям коллективного Запада может подорвать внешнюю легитимность российской власти. Логика взаимоотношений Запада с авторитарными режимами последних лет знает случаи двух параллельных правительств в одной стране после недемократических выборов. Так было, например, с непризнанием Западом победы Николаса Мадуро на выборах 2018 года и выстраиванием отношений с Хуаном Гуайдо с января 2019 года. Или с Лукашенко в 2020 году, когда ЕС и США не признали его победу, а встречаться предпочли со Светланой Тихановской. То же самое недавно произошло с военной хунтой в Мьянме: военный переворот в этой стране не поддержало большинство западных стран, хотя внутренняя легитимность при этом была сохранена. Во всех этих случаях присутствуют односторонние санкции США и ЕС. И если Владимир Путин не хочет, чтобы его следующую победу на президентских выборах признали только Мадуро, Лукашенко и глава Абхазии, то перед ним встает непростая задача – вернуть веру в то, что основные права человека в России соблюдаются.

Фото: Scanpix