fbpx

Институциональные эксперименты на постсоветском пространстве

Директор Центра сравнительных исследований власти и управления, профессор Департамента прикладной политологии НИУ ВШЭ в Санкт-Петербурге

Профессор Департамента политологии Университета штата Нью-Йорк

Ирина Бусыгина и Михаил Филиппов о последней попытке пророссийской интеграции на постсоветском пространстве

Существует одна (и, похоже, что только одна) сфера деятельности российского руководства, где, согласно его же собственным заявлениям, успехи России многочисленны и неоспоримы. Это национальная внешняя политика. Внутри этой сферы есть еще более успешное направление –региональная интеграция вокруг России на постсоветском пространстве и Евразийский экономический союз (ЕАЭС) как последний и наиболее убедительный пример институционального строительства.

Сомневаться в этих очевидных успехах в России почти неприлично, но все-таки приходится: вопреки заявлениям, объективных свидетельств большого прогресса интеграционных объединений, инициированных Россией, не обнаруживается. Более того, непонятно, насколько вообще рациональны эти усилия. Если речь идет о российском доминировании на постсоветском пространстве, то этого очевидно легче добиться (и легче поддерживать) через двусторонние отношения с постсоветскими странами, поскольку у России есть множество разнообразных «фишек» для давления на соседей, от цен на энергоносители до русскоязычных сообществ. Важно, что это давление может иметь успех лишь при выстраивании Москвой индивидуальных двусторонних отношений: с каждой страной – своя игра, с Беларусью одна, с Казахстаном – совсем другая. Многосторонние же отношения (институты региональной интеграции), даже будучи слабыми, тем не менее ограничивают Россию. Зачем же инвестировать в эти отношения и институты?

Объяснения внутренние и внешние

Россия инициировала создание объединений на постсоветском пространстве практически сразу после распада СССР – в форме Содружества Независимых Государств (СНГ). Однако довольно быстро стало понятно, что СНГ – это слишком слабое объединение и может служить лишь «амортизатором» распада, не более. Поэтому Россия приступила к созданию интеграционных групп с меньшим числом участников – ОДКБ, Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) и Таможенный союз. Наиболее «верными» сторонниками России оказались Беларусь и Казахстан, а наибольший вызов исходил от Украины – стратегически важнейшей для России страны. С 2011 года Москва приступила к двусторонним переговорам с лидерами постсоветских стран (включая Украину) относительно нового проекта как мощного развития прежних – Евразийского экономического союза.

В литературе есть несколько стандартных объяснений столь бурной деятельности со стороны России. Во-первых, ее можно объяснить через необходимость сохранения политического режима, для чего критически важно поддерживать у населения высокий (очень) уровень поддержки президента. Действительно, реинтеграция постсоветского пространства является важной частью российской внутренней политики: согласно опросу ВЦИОМ 2019 года, 76% россиян положительно относятся к ЕАЭС (в 2014 году – 70%). Для российского руководства крайне важно поддерживать внутри страны образ «возрождения России как великой державы». Аргументом в пользу этого объяснения можно считать резкое возрастание активности интеграционной деятельности перед каждыми общенациональными выборами: национальные избирательные кампании в России, начиная с середины 90-х гг., сопровождались заявлениями руководства о намерениях реинтегрировать пространство вокруг России. После выборов интерес к этой теме становился все меньше.

Во-вторых, предлагаются и объяснения геополитического характера, суть которых сводится к созданию на постсоветском пространстве российской сферы влияния, что, соответственно, ограничит влияние внешних игроков в регионе.

Декларируя необходимость стабилизации и консолидации в регионе, Москва на самом деле стремилась достичь так называемого «абсолютного порога», то есть такой ситуации, когда у меньших стран не оставалось бы выбора, кроме как примкнуть к России. Понятно, что достигнуть «абсолютного порога» в отношениях с постсоветскими соседями Россия принципиально не могла в силу как недостатка ресурсов, так и необходимости конкурировать с другими центрами силы. Однако «мягкое доминирование» со стороны России вполне могло приносить (и приносило) плоды в виде нескольких слабых интеграционных групп вокруг нее. Перспективы развития этих групп были крайне ограниченны, но они не требовали больших затрат со стороны Москвы и выполняли некоторые задачи (геополитические, а также способствовали консолидации внутри страны). Все изменилось с украинским кризисом 2014 года.

ЕАЭС: Россия идет на компромисс

Евразийский экономический союз был создан 1 января 2015 года, согласно договору, подписанному 29 мая 2014 года лидерами России, Казахстана и Беларуси. В 2015 году к Союзу присоединились Армения и Кыргызстан. Таким образом, проект, который кропотливо готовился несколько лет и важным элементом которого было участие Украины, был подписан второпях – и без украинского участия. Опасаясь международной изоляции и стремясь поддерживать политическую (и «патриотическую») консолидацию в стране, Москва должна была быстро продемонстрировать внешнеполитический успех. И постсоветская интеграция в очередной раз пришла на помощь.

Москва нуждалась в успешном проекте не вообще, а именно в год украинского кризиса, и за это надо было платить: согласие постсоветских стран – будущих членов ЕАЭС – было куплено дорогой ценой, ценой существенных уступок, как в пользу отдельных стран (через индивидуальные двусторонние переговоры с национальными лидерами), так и в пользу большего мультилатерализма (многосторонности). Национальные случаи показывают, что каждая страна (кроме, пожалуй, Казахстана) активно торговалась с Россией по условиям членства в ЕАЭС. Так, для Беларуси и Армении приоритетными были цены на энергоресурсы и доступ к российским кредитам и инвестициям. Кыргызстан получил более выгодные условия инвестиционного сотрудничества и – самое важное – либерализацию условий въезда и пребывания на территории России трудовых мигрантов. Что касается мультилатерализма, то формально институты нового Союза были выстроены на равноправной основе – и маленькая Армения, и огромная Россия получают по два голоса в Евразийской экономической комиссии, основном наднациональном регулирующем институте ЕАЭС, который осуществляет практические функции реализации интеграционного процесса. Эта комиссия имеет и важный символический смысл – она задумана именно как наднациональный орган, представляющий интересы не отдельных государств, но Союза как общности. Однако формальный мультилатерализм лишь маскирует прежний принцип действий России: ее асимметричные двусторонние отношения с каждой страной-членом Союза, которые и поддерживают проект.

Украинский кризис дал Москве важный урок: он показал, что слишком сильное давление на постсоветских лидеров опасно и может спровоцировать политическую нестабильность с непредсказуемыми последствиями. В 2012-2013 гг. чрезмерное давление Москвы на экс-президента Украины Виктора Януковича заставило его сделать «геополитический выбор» в пользу России. Однако этот выбор не приняла его собственная страна. В результате Россия потеряла Украину.

Важный урок получили и постсоветские страны. Кризис резко обострил страхи по отношению к Москве. Аннексия Крыма и ситуация на востоке Украины показали, что границы постсоветских государств не являются нерушимыми, что Россия, используя аргумент о необходимости поддержки русскоязычного населения, готова использовать как военную силу, так и «мягкое» политическое давление для прямых посягательств на национальный суверенитет соседних государств (это Россия продемонстрировала впервые, ведь в случае с Грузией Россия формально не аннексировала территории Абхазии и Южной Осетии). Вспомним, что проблема русскоязычного населения весьма актуальна для Казахстана с его значительным (более 20%) меньшинством этнических русских на севере страны. Неудивительно, что аннексия Крыма была на редкость неприятным сюрпризом для руководства Казахстана, которое стало крайне чувствительным к любому сигналу нелояльности со стороны этнических русских. Так, в 2015 году суд в восточном Казахстане приговорил к пяти годам тюрьмы пользователя «ВКонтакте», разместившего опрос, в котором людей спрашивали о том, поддержат ли они идею о присоединении восточных частей Казахстана к России.

Проблема добросовестных обязательств, которая и так остро стояла в отношениях между Россией и ее соседями, чрезвычайно обострилась. Риски членства в интеграционных проектах, в которых доминирует Россия, значительно возросли. В то же время меньшие страны понимают, что Россия не может позволить себе потерять ни одной страны-члена ЕАЭС, поскольку это будет ее очевидным провалом на постсоветском направлении. Это ставит соседей в новые условия: демонстрируя формальную лояльность России, они весьма успешно сопротивляются усилению ее влияния (здесь достаточно вспомнить о том, что они не поддержали действия России в отношении Украины в том масштабе, на который рассчитывала Москва).

Заключение: последняя попытка останется последней

Интересный получился расклад: до 2014 года попытки интегрировать вокруг себя и на своих условиях постсоветских соседей в принципе были рациональными, свои задачи – внутренние и внешнеполитические – интеграционные проекты выполняли, хотя «основой основ» оставались двусторонние отношения. Последний проект – ЕАЭС, реализованный в особых обстоятельствах, дело совсем другое. Да, он вынужденно обладает большей многосторонностью, поскольку мотивация России была иной, она вынуждена была идти на компромиссы. После создания проекта Россия, как правило, теряет к нему интерес (это применимо и к ЕАЭС), поэтому эта многосторонность Россию вряд ли пугает. Однако другая новость гораздо хуже: создание ЕАЭС в большой спешке еще в ходе украинского кризиса и сразу после аннексии Крыма положила конец надеждам на реальные интеграционные проекты на постсоветском пространстве (по крайней мере, на те, которые ориентированы на Россию и движимы Россией). Следствием украинского кризиса стало не объединение, а, напротив, усилившаяся деконсолидация постсоветского пространства в силу того, что меньшие страны получили больше возможностей для многовекторной (то есть не сконцентрированной на России) внешней политики, и в то же время уровень доверия к России резко сократился.

Формирование доверия – процесс крайне инерционный, восстановить утраченное доверие более чем проблематично. Отсутствие доверия к обязательствам России будет определять ее отношения с соседями и в будущем. Даже если российское руководство по каким-то причинам внезапно и фундаментально сделает демократический выбор, пройдут годы, если не десятилетия, прежде чем соседние страны поверят в добросовестность ее обязательств. Поэтому с большой долей вероятности ЕАЭС можно считать последней попыткой пророссийской постсоветской интеграции – не только по времени, но и по существу.

Фото: Scanpix