fbpx

Экспериментальная Россия будущего

Аспирант Центрально-Европейского университета, младший научный сотрудник Центра сравнительных исследований власти и управления НИУ ВШЭ

Кирилл Шамиев о том, как экспериментальный подход к реформам принесет России динамичное развитие

Фраза «прекрасная Россия будущего» состоит из двух компонентов. С одной стороны, это Россия будущего, то есть Россия после смены режима, который системно не способен дать необходимый стране потенциал для роста. С другой стороны, это прекрасная Россия, то есть страна с низким уровнем восприятия коррупции и высоким уровнем жизни. Прийти к России будущего – это задача гражданского общества и политиков. Однако это не значит, что страна тут же станет прекрасной. Новые руководители могу оказаться политически слабыми, не обладать нужными знаниями и/или командой для реализации изменений.

Сделать Россию прекрасной получится только при наличии железной политической воли, прогрессивных реформаторских идей и передовых управленческих практик по их реализации. Одной из таких идей может стать использование экспериментального подхода к реализации изменений. Этот подход подразумевает одновременное проведение реформ на местном уровне в нескольких муниципальных образованиях/регионах России. Затем результаты экспериментов оцениваются и масштабируются на всю страну.

Руководители России будущего вновь окажутся перед выбором. Они либо начнут в сжатые сроки проводить необходимые реформы, либо транзитный режим сгорит и страна пойдет по очередному кругу «кризис-централизация-авторитаризм» через ограниченное развитие и политическую стабилизацию. При этом необходимые изменения будут двух типов: общефедеральные структурные реформы с долгосрочными последствиями (налоговая, административная, реформа силовых органов и т.д.) и целевые изменения, направленные на быстрый видимый результат.

Несмотря на системную важность изменений первого типа, именно успех вторых будет оказывать легитимирующее воздействие на транзитный режим в целом. Разумное развитие секторов обороны и здравоохранения предотвращает войну и болезни; равный доступ к качественному образованию помогает большему количество людей найти высокооплачиваемое занятие; развитие городской инфраструктуры повышает мобильность жителей и ощущение собственного комфорта. Список можно продолжать, но в любом случае окажется, что большинство изменений будут касаться сферы ежедневного взаимодействия граждан с государством или благами, созданными государством. Однако большинство этих изменений носит стратегический и комплексный характер. Ошибки в их реализации приведут к раздражению избирателей и делигитимации действующего правительства. Более того, сделать эти изменения эффективными в такой невероятно разнообразной стране будет крайне сложно. Экспериментальный подход к реформированию, с одной стороны, позволяет сделать реформы более инклюзивными и эффективными, а с другой – предотвращает появление незапланированных негативных последствий.

Экспериментальные проекты для прогрессивной России

Реформаторские дизайн-эксперименты (design experiments) могут способствовать повышению эффективности изменений. Сегодня это наиболее прогрессивный подход к государственному развитию. Его особенность в том, что при наличии экспертов и ресурсов политики смогут запустить экспериментальные реформы сразу в нескольких областях, затем проверить эффективность изменений в разных российских условиях (потому что эксперименты проводятся одновременно в разных муниципалитетах/регионах России) и, наконец, внести правки и масштабировать изменения на всю страну. Таким образом, территориальные единицы при поддержке федерального центра смогут стать «лабораторией» изменений.

Российское правительство недавно уже начало проводить эксперименты, прежде всего, в цифровой и финансово-технологической сфере. Однако на практике эти инициативы больше похожи на пилотные проекты индивидуальных министерств и агентств по развитию. Во-первых, в России отсутствует единый порядок проведения таких экспериментов, поэтому инициаторы видят их по-своему. Во-вторых, авторы экспериментов зачастую являются и их исполнителями, что создает проблему объективности оценки итогов проектов. В-третьих, отсутствует общепринятая независимая система оценки экспериментов, хотя именно она является фундаментальной основой проведения и сравнения экспериментальных практик.

Одним из примеров неудовлетворительного использования «экспериментов» в современной России стало введение Единого государственного экзамена. В долгосрочной перспективе ЕГЭ оказался успехом, однако реализация реформы оказалась кошмаром на начальном этапе. Варианты экзаменов отличались по сложности, коррупция региональных властей приводила к появлению заданий в Интернете, излишняя ригидность заданий оборачивалась считыванием верных ответов как некорректных, сами задания нередко не отражали необходимые знания для обучения в университете. «Эксперимент» по введению ЕГЭ де-факто полностью нарушил минимальные стандарты качества и больше напоминал «поэтапное внедрение» заранее принятой идеи.

Настоящие эксперименты должны предотвращать такие ошибки. Они позволяют максимизировать результативность изменений благодаря выявлению проблемных аспектов регулирования до начала масштабирования. Экспериментирование позволяет относительно недорого и быстро выявить проблемы в исходном плане действий, отметить влияние местных особенностей и подготовить группу консультантов для последующего распространения реформы на всю страну. Разница во времени начала реализации изменений между экспериментальными территориями и всей страной сможет «предупреждать» политиков о неожиданных отрицательных долгосрочных последствиях еще до того, как они превратятся в федеральную проблему. Например, в случае ЕГЭ «эксперимент» начали в 2001 году в Самарской и Ростовской областях, Чувашии, Марий Эл и Якутии. Уже в 2002 году проект вводили в 16 регионах. Исходный выбор регионов не являлся оправданным, а поэтапная реализация (к 2008 году все российские регионы стали проводить ЕГЭ) не позволила осуществить оптимальную работу над ошибками. Реализация эффективных экспериментов зависит от двух макрофакторов: наличия необходимых знаний и ресурсов у государства и защиты реализации экспериментов от узких негативных политических интересов.

С политической точки зрения, создание экспериментальных изменений должно происходить либо по информирующей заявке территориальной единицы в сфере своих полномочий, либо по инициативе Москвы в сфере федерального регулирования или с одобрением местных органов власти, если инициатива касается полномочий последних. Это позволит сохранить баланс федеральных отношений, при этом не ограничивая возможности как регионов, так и центра по организации регулятивных инноваций. В случае ЕГЭ регионы не могли предотвратить неизбежное.

Затем на экспериментальных территориях и в секторе госрегулирования вводится особый правовой режим, который позволяет в определенной области регулирования отойти от общих федеральных и региональных норм и имплементировать прогрессивные изменения. Этот процесс должен быть формализован и структурирован отдельным рамочным федеральным законом, который определит условия режимов, их максимальную длительность, механизмы координации с контрольно-надзорными органами и ответственные агентства и органы власти. В настоящее время в России отсутствует единый формат экспериментов, что затрудняет не только их анализ, но и качество их проведения. Например, эксперимент с ЕГЭ нужно было бы проводить в одной группе разнообразных регионов в течение двух лет (учитывая подготовку в 10 и 11 классах), после чего обязательно должен был быть период для работы над ошибками, создания обновленных методических рекомендаций и правил реализации экзамена. Лишь после такой процедуры инновацию можно было бы расширять на всю страну.

Далеко не все регионы и органы власти будут обладать достаточными знаниями и ресурсами для организации экспериментов. Поэтому федеральный центр должен поддерживать «лаборатории» финансовыми и человеческими ресурсами (консультантами, независимыми оценщиками результативности изменений и т.д.). Независимое агентство (например, отдельный Департамент Счетной палаты) будет оценивать и обобщать итоги нововведений на основе опыта экспериментальных территорий, а затем предлагать изменения в проект федеральной реформы. Итоговый проект реформ уже будет адаптирован к реализации в разных географических, финансовых и социальных условиях. В процессе введения ЕГЭ работа над первоначальными ошибками вообще не обсуждалась, что позднее привело к серии кризисов на федеральном уровне. Их можно было бы предотвратить при помощи независимой процедуры оценки и публичного обсуждения результатов эксперимента. Разделение исполнительных и оценивающих функций позволит сделать процесс более объективным и инклюзивным по отношению к разным точкам зрения. Результатом экспериментов должна стать комплексная федеральная целевая программа, которая распространит изменения на всю территорию страны.

Однако масштабирование прогрессивных изменений все равно может столкнуться с противодействием стейкхолдеров. Их влияние будет зависеть от политических факторов – наличия устойчивой коалиции в пользу реформ, свободных ресурсов для возмещения «убытков», популярности президента и правительства, подотчетности исполнительной власти на всех уровнях управления. Недавние научные исследования показывают, что высококонкурентная политическая среда и электоральное давление оппозиции способствуют созданию и реализации экспериментов. Эксперименты позволяют сделать процесс реформирования менее болезненным для стейкхолдеров и более инклюзивным к их точкам зрения. При этом результаты качественного эксперимента тяжело оспорить. Поэтому итоговое решение по поводу распространения реформы на всю страну должно приниматься публично по результатам обсуждения результатов из регионов.

Прекрасная Россия против частных интересов

Какими бы прекрасными дизайн-эксперименты ни были, их проведение и результаты все равно будут оспариваться множеством заинтересованных лиц и групп интересов. Поэтому создание эффективной, прозрачной и научно обоснованной системы имплементации дизайн-экспериментов является политической задачей.

Реализация экспериментов будет сопровождаться вынужденной децентрализацией власти в России. В политической и экономической науке существует консенсус, что Россия не сможет достичь высокого экономического роста при централизованной системе управления. Причем передавать фискальные, административные и политические полномочия придется не на уровень регионов, размер которых сопоставим со странами ЕС, а на уровень местного самоуправления. Это должно сопровождаться созданием политической подотчетности местных руководителей местным жителям.

По данным Международного валютного фонда, пятеркой самых состоятельных стран мира в 2020 году были Люксембург, Сингапур, Ирландия, Катар и Швейцария. Двадцатку замыкали Германия, Австралия, Бельгия, Финляндия и Бахрейн. Что отличает эти страны от России? Они территориально небольшие. За исключением США, Австралии, Швеции, Норвегии, Германии и Финляндии, самые состоятельные страны мира по площади напоминают среднестатистический российский регион или даже город. США, Австралия, Германия являются федерациями, а Швеция, Норвегия и Финляндия – децентрализованными унитарными странами, где города и местные сообщества управляют своими территориями.

Однако сама децентрализация с созданием прозрачных институтов подотчетности не принесет быстрый экономический рост. Децентрализация фискальных полномочий, например, будет улучшать экономическое развитие только в условиях формирования прозрачных и подотчетных гражданам и проверяющим органам политических институтов. В противном случае децентрализованные средства будут просто «съедены» местным коррупционерами. В российских условиях создавать подотчетность и прозрачность логичнее всего с самого низкого уровня местного самоуправления, с работой которого граждане сталкиваются буквально каждый день. При этом в поставторитарных условиях ассиметричной федерации разные регионы будут обладать разным «статусом» и своими сложившимися патримониальными структурами. Побороть вредное влияние местных «князей» на региональном уровне будет гораздо сложнее. Поэтому именно Кремлю придется разрабатывать план децентрализации страны.

Экспериментальная Россия будущего

Создание прекрасной России в первые годы транзитного периода будет сложной задачей. Классическое понимание демократизации подразумевает, что разные группы общества создают демократические политические правила, чтобы структурировать свое взаимодействие и обеспечить предсказуемость методов борьбы. Для этого нужны избирательная и партийная системы, независимость судебной системы, парламентаризм и другие «классические» демократические институты. Однако закрепления эффективных демократических институтов в России можно добиться только на фоне роста благосостояние граждан. Поэтому в современном мире процесс создания и поддержки демократии подразумевает внедрение эффективных и инклюзивных государственных институтов и практик, которые, с одной стороны, сгладят издержки демократической политики (влияние «денежных мешков», тенденции к концентрации власти, поляризация политики), а с другой – улучшат «технократические» показатели государственной политики.

Экспериментальный подход поможет добиться видимых для граждан результатов в поставленные сроки при помощи более инклюзивного и эффективного подхода к госуправлению. Качественные эксперименты способны наиболее корректно прогнозировать результаты предлагаемых изменений. При этом сами экспериментальные реформы более инклюзивны по отношению к местным игрокам, которые работают «на земле» и часто не представлены в центральном правительстве. Большая адаптивность изменений к местным условиям облегчает последующее масштабирование на всю страну. Более того, организаторы наиболее успешных экспериментальных проектов получат возможность перебраться из государственной службы на политические позиции. Меритократичные лидеры не появятся из воздуха, им потребуется время, чтобы показать себя в новых условиях. И такой школой для них может стать реализация экспериментальных реформ в новой России.

Фото:Scanpix

* Данная статья является частью цикла «Реформы», подготовленного изданием Riddle совместно с проектом «Рефорум»

Краткая версия статьи доступна на сайте проекта «Рефорум