fbpx

Кнут, пряник и не только: управление гражданским обществом в путинской России

Всеволод Бедерсон и Андрей Семенов о том, как автократии сочетают «кнут и пряник» для управления гражданским обществом

Одно из самых громких событий конца прошлого года – это ликвидация старейшей российской общественной организации «Мемориал» за невыполнение требований, предъявляемых к некоммерческой организации, включенной в список иностранных агентов. Согласно данным ОВД-Инфо (включен в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента), в конце 2021 года в списках различных «иноагентов» числилось 220 НКО, четыре объединения, 67 физических лиц – СМИ и 36 юридических лиц – СМИ.

При этом государство последовательно наращивало финансирование третьего сектора: только по линии «президентских грантов» оно возросло с одного млрд рублей в 2011 году до 11 млрд в 2020-м. Появились многочисленные региональные и муниципальные конкурсы грантов для НКО, а также расширились субсидии отдельных профильных министерств. Увеличили поддержку и частные окологосударственные фонды, традиционно поддерживающие неполитические проекты. Например, расходы на программную деятельность Фонда Тимченко в 2018 году составили 794 млн рублей, а в 2020-м – почти 1,7 млрд. Фонд Потанина в 2020 году выделил дополнительный миллиард на поддержку некоммерческого сектора.

В кажущейся противоречивости поведения государства, которое одной рукой тормозит развитие организаций гражданского общества, возводя все новые барьеры, а другой – расширяет финансирование, прослеживается определенная логика. Независимые гражданские ассоциации, с одной стороны, представляют угрозу авторитарным режимам, поскольку позволяют аккумулировать независимые ресурсы, отслеживать исполнение законодательства и критически оценивать работу органов государственной власти. Особенную опасность для автократий представляют организации, работающие в чувствительных сферах: защита прав человека, выборы, качество государственного управления. С другой стороны, НКО предоставляют целый ряд социально значимых услуг и позволяют собрать важную информацию о состоянии дел в отдельных сферах. Репрессии в отношении первых в сочетании с поощрением вторых вносят существенный вклад в устойчивость автократий.

Гражданское общество в авторитарных условиях

Классическая политическая наука считала авторитарные режимы и независимое гражданское общество антагонистами: автономные ассоциации граждан за пределами рынка и государства считались «школами демократии» (Алексис де Токвиль), сферой свободной рациональной коммуникации по вопросам общей значимости (Юрген Хабермас) или очагами сопротивления диктатурам (Джон Кин). Это действительно было так в тоталитарных режимах, которые стремились полностью контролировать все аспекты социальной жизни. Однако более мягкие автократии оказываются гораздо более толерантными к отдельным аспектам гражданской жизни по многим причинам.

Во-первых, несмотря на то, что в последние два десятилетия наблюдается усиление борьбы авторитарных режимов с иностранным финансированием НКО, в отдельных случаях они не препятствуют, а даже поощряют привлечение гражданскими ассоциациями иностранных средств, чтобы пополнить валютой национальный бюджет.

Во-вторых, через деятельность НКО автократы осуществляют независимый мониторинг настроений населения и выстраивают механизмы обратной связи. Например, Алжир периода правления Абдельазиза Бутефлики использовал консультационные органы, в которые входили представители гражданских ассоциаций, в качестве средства сбора жалоб и поводов для недовольства граждан.

В-третьих, НКО нужны авторитарному режиму для исполнения своих социальных обязательств при подконтрольной передаче этих функций в третий сектор. Каролин Су отмечает, что в Китае после событий на площади Тяньаньмэнь, НКО сыграли значительную роль в продвижении государственных реформ в сфере образования,  защиты окружающей среды и борьбы с бедностью. В Сирии элиты готовы были разделять с НКО ответственность в проведении реформ или оказании рутинных социальных услуг еще и потому, что продвижение изменений через НКО снижает для режима политические риски от сопряженных с реформами издержек, а также способствует вовлечению в авторитарный порядок новых социальных групп.

В-четвертых, исследования по России и Китаю показывают, что локальные НКО и консультативные советы при органах власти выступают площадками, где активисты могут реализовывать свои проекты и озвучивать приемлемую критику, находясь при этом под контролем. Йорг Вишерманн и коллеги удачно назвали это «контролем через ограниченное участие».

Наконец, автократии используют гражданские ассоциации для борьбы с оппозицией. Исследователи на примере Малайзии отмечают, что если инкумбент в состоянии организовать для себя поддержку со стороны ассоциаций, то такие НКО могут быть хорошей организационной структурой для агитации и/или привлечения голосов клиентельных избирателей. Интересно, что это работает и в обратную сторону: для удержания власти инкумбенту важно не дать оппозиции заполучить организационную сеть и репутацию, которой могут поделиться НКО. Поэтому, например, режим Реджепа Эрдогана в Турции старается кооптировать те НКО, которые наиболее близки к тому, чтобы политизироваться и поддержать оппозицию. В России руководители некоммерческих организаций часто включаются в работу различных консультативных советов.

Политика кнута и пряника в России

Путинская Россия прекрасно иллюстрирует не только хрестоматийное противопоставление «кнута и пряника», но и другие варианты стратегического взаимодействия с НКО. С одной стороны, государство с 2006 года последовательно усиливает контроль над третьим сектором, своеобразной кульминацией чего стал закон о так называемых «иностранных агентах». Наше исследование 2015-2016 гг., включавшее серию интервью с представителями сектора, показало, что попавшие в список организации столкнулись с существенным увеличением объемов отчетности, с изменением отношения со стороны партнеров и органов государственной власти, а также с ростом издержек на обеспечение безопасности. Незатронутые законом НКО вынуждены были менять структуру финансирования: гранты международных и иностранных фондов стали либо просто недоступны, либо сопряжены с рисками включения в реестр. При этом анализ списков «иноагентов» показал, что под особым давлением оказались НКО, занимающиеся чувствительными для российской автократии проблемами: выборами, правами человека и меньшинств, свободой слова и экологией.

Однако вместе с ростом ограничений происходило постепенное наращивание государственной поддержки третьего сектора. Самым масштабным инструментом стала программа «президентских грантов» (средства бюджета, выделяемые целевым образом на поддержку НКО по указу Президента РФ). Конкурсы грантов для официально зарегистрированных НКО существуют с 2007 года, а с 2016-го они проводятся дважды в год. Общий фонд конкурса увеличился с 1 млрд рублей в 2011 году до 11 млрд в 2020-м (Рис. 1).

Фонд президентских грантов действует под политическим присмотром и администрированием Координационного комитета, который возглавляет первый заместитель руководителя Администрации Президента Сергей Кириенко. Организационной работой самого Фонда руководит Илья Чукалин, пользующийся авторитетом в среде профессиональных НКО и имеющий опыт работы как в некоммерческой сфере, так и на госслужбе в Минэкономразвития. Заявки на получение финансирования своего проекта могут подавать любые российские НКО (за исключением политических партий и некоторых других организаций: адвокатских объединений, учреждений и объединений работодателей).

Юлия Скокова и Кристиан Фройлих изучили аннотации заявок на президентские гранты и установили, что их содержание во многом отражает консервативный публичный дискурс. Мы, в свою очередь, проанализировали распределение грантов 2017-2018 гг. в номинации «защита прав и свобод человека», предположив, что государство будет выделять большие суммы организациям, лояльным существующему режиму. Тематически большинство проектов в этом направлении касалось правового просвещения, юридической поддержки и защиты уязвимых категорий населения. Часть проектов затрагивала вопросы свободы слова и гражданского контроля над публичной властью.

Лояльность мы измеряли через включенность руководителей НКО в окологосударственные консультативные советы, а также в Общероссийский Народный Фронт (ОНФ) и «Единую Россию». Мы установили, что работа руководителей в составе ОНФ повышает объем выделяемых организации средств. При этом участие в деятельности партии власти не демонстрирует значимой связи с размером грантов. Интересно, что положительная связь обнаруживается между суммой полученного НКО гранта и участием ее представителя в выборах от любой из парламентских партий. Мы полагаем, что это свидетельствует о стратегии режима кооптировать независимые НКО через ОНФ и партии системной оппозиции. Режим настроен на расширение своей базы лояльных организаций третьего сектора, не концентрируясь только на представителях партии власти. Финансово поощряя системную оппозицию, которой даже позволено выступать с публичной критикой, российскому режиму удается не только поддерживать видимость разнообразия, но и предотвращать переход общественников на сторону реальной оппозиции.

Несмотря на очевидно растущую репрессивность российского государства в отношении гражданского общества, «кнут» остается отнюдь не единственным средством управления. Среди «пряников» президентские гранты играют особую роль, поскольку распространяются на широкий круг организаций при относительно невысоком пороге входа. Да, среди заявок невозможно найти проекты, посвященные ЛГБТ-сообществу или политическим заключенным (для путинского режима этих проблем в принципе не существует), однако основные направления сформулированы достаточно широко, чтобы можно было попытаться найти свою нишу. К примеру, «Мемориал» в 2015 году получил грант на юридическую помощь мигрантам и беженцам. Наше исследование также продемонстрировало, что более опытные организации получают больший объем финансирования. Другими словами, решение о поддержке хотя бы частично основано на качестве заявок, а не только тематике или лояльности к власти.

Наши и смежные исследования показывают, что стратегия современных автократий в отношении гражданского общества во многом определяется рациональной логикой максимизации выгод и минимизации рисков. Репрессии применяются в отношении тех НКО, выгоды от которых минимальны, а риски велики, поощрение – в отношении тех, выгода от существования которых сопряжена с минимальными для режима рисками. Однако наряду с этими противоположностями существуют ассоциации, которые не несут ни выгод, ни издержек режиму (их просто игнорируют), а также организации, которые потенциально могут как полезными, так и опасными для режима. Последние (например, правозащитные или экологические организации) можно кооптировать через различные окологосударственные структуры и поддерживать их на плаву на собственных условиях. Как выразился один из наших информантов, в большом потоке государственных денег для НКО есть определенную опасность: «эта игла, зависимость от государственного финансирования. Привыкая к определенным источникам финансирования, отвыкаешь от других и перестаешь на них ориентироваться». Соответственно, устойчивость российского авторитаризма зиждется не столько на репрессивности, сколько на сочетании «кнута», селективного поощрения и кооптации.

Фото: Scanpix