fbpx

Конституционные поправки и международное право: есть ли причины для беспокойства?

Юрист по международному арбитражу и исследователь школы славянских и восточноевропейских исследований Университетского колледжа Лондона

Пол Фишер о правовых «серых зонах», оставшихся после «переформатирования» российской Конституции

Уже достаточно много написано о спешно принятых в 2020 году конституционных поправках. Но исчерпанной назвать эту тему нельзя. Поправки подверглись оправданной критике за то, что они укрепляют власть президента (благодаря печально известной «поправке Терешковой»), манипулируют «патриотической легитимизацией» (см. Пол Гуд) и поощряют социальную дискриминацию. Однако критики поправок, пожалуй, зря обошли стороной вопрос правового суверенитета России, который затрагивается в поправках к статьям 79 и 125(5)(б).

В статье 79 Конституции теперь говорится, что «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». Кроме того, статья 125(5)(б) о компетенции Конституционного суда (КС РФ) гласит, что суд «разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов (…) в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации».

Это столь же применимо к решениям международных арбитражных трибуналов (между частными лицами или между государствами и частными инвесторами), как и решения международных судов. Однако, разумеется, юристы и политологи в первую очередь обращают внимание на вопрос соблюдения Россией Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) и исполнения решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Можно предполагать, что эти положения юридически обосновывают возможность игнорировать решения ЕСПЧ, показавшиеся Кремлю неудобными.

Есть ли в этом что-то новое?

Популярна точка зрения, что поправки просто закрепляют в Конституции действующие российские законы. Однако позиция России несколько сложнее.

В деле «Анчугов и Гладков против России» КС РФ впервые постановил, что решение ЕСПЧ не может быть исполнено в России. В ответ на запросов нескольких депутатов Конституционный суд пришел к выводу, что международные обязательства России не позволяют нарушать российское законодательство. Само по себе это решение ЕСПЧ было несколько противоречивым. Суд определил, что полный запрет на избирательное право заключенных – нарушение Статьи 3 Протокола 1 ЕКПЧ. Важно отметить, что ЕСПЧ вынес похожее решение в отношении британского законодательства в деле «Херст против Соединенного Королевства». Это решение Страсбурга оказалось крайне противоречивым, его критиковали британские политики и юристы, которых беспокоило, что ЕСПЧ не обеспечивает адекватной «степени внимания» национальному законодательству. После решения КС РФ соответствующим образом был изменен и федеральный закон.

При этом Венецианская комиссия заметила, что, возможно, поправки к статьям 79 и 125(5)(б) гораздо шире, чем поправки к Федеральному закону о Конституционном суде. Федеральный закон затрагивает решения, принятые «межгосударственным органом по защите прав и свобод человека» (ст. 101), что явно имеет более узкую интерпретацию, чем общее указание на «межгосударственные органы». Таким образом, можно утверждать, что поправки расширили правовой суверенитет России.

Есть ли поводы для беспокойства?

Статьи 79 и 125(5)(б) дают КС РФ полномочия не исполнять решения международных судов или трибуналов в той части, в которой они противоречат российскому законодательству. Является ли это само по себе поводом для беспокойства? Важно отметить разницу двух возможных взглядов на эту дискуссию: с точки зрения российской внутренней юриспруденции и с точки зрения международного права.

С точки зрения российского права проблема заключается в том, что в статье 15(4) Конституции РФ прямым текстом указано, что нормы международного права и договоры, ратифицированные Россией, входят в состав российской правовой системы. Это громкое заявление уходит своими корнями в надежды авторов Конституции 1993 года и прочно закреплено в ее 1-й главе. Это было глубоко политизированное заявление, призванное дать понять, что государство-правопреемник СССР будет соблюдать свои международные правовые обязательства. Говоря конкретнее, это было заявление о готовности России соблюдать права человека. Статья 15(4) Конституции 1993 года закрепила в Российской Федерации «монистический» взгляд на международные нормы: договоры, ратифицированные Россией, и решения международных трибуналов, относящиеся к ним, автоматически становятся частью российской правовой системы. Такая точка зрения отличается от «дуалистического» подхода к международному праву, который требует принятия внутреннего законодательного акта, позволяющего гражданам полагаться на международное право. В этом и заключается основное отличие горизонтального применения международного права (международным органом против государства-подписанта) и частного, вертикального применения (самими гражданами, чьи права нарушены). В 1993 году российское государство, стремясь избавиться от статуса изгоя, доставшегося в наследство от СССР, стремилось ясно продемонстрировать искреннюю приверженность международным нормам, покончив с разделением внутреннего и международного права. Однако принцип правового суверенитета нельзя отбрасывать как проявление пещерного патриотизма. Разумеется, при этом не стоит отрицать, что президент России имел не вполне искренние причины подчеркнуть важность этого принципа в своем Послании от 15 января 2020 года. Однако следует избегать критики без контекста, которая может быть неуместной, если не касается реальной проблемы, которая стоит за поправками.

Разрешение конфликта внутреннего законодательства и международного правопорядка – сложная задача. Разумеется, Венецианская комиссия «встревожена конституционным закреплением» полномочий (вернее, обязанности) КС РФ не исполнять решения, противоречащие Конституции РФ. Однако важно помнить, что сами по себе эти положения не составляют сути проблемы. Вопрос заключается в их мотивации, которую можно установить по другим поправкам.

Заявление о правовом суверенитете, содержащееся в поправках, не является уникальным. Возьмем, например, Великобританию, где суды признают приоритет Актов Парламента над правами по ЕКПЧ, если такой акт явно и открыто прекращает эти права. Английские суды не имеют права отменить Акт Парламента, хотя и могут заявить, что положения законодательства несовместимы с правами по ЕКПЧ.

Может ли российское государство решать, какие положения международного права исполнять? Определенно нет. На практике внутреннее законодательство Российской Федерации не может изменить обязательства России на международном уровне. Усиление норм ЕКПЧ – прерогатива органов Совета Европы. В случаях, когда Россия последовательно нарушает свои обязательства по международным договорам и отказывается платить за эти нарушения (что происходит довольно редко), имеются соответствующие механизмы, которые могут применить Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) и Комитет министров (КМ). Статья 46 ЕКПЧ устанавливает действие механизма, по которому неисполнение государством-подписантом решения Суда может привести к дисциплинарным мерам со стороны КМ. В апреле ПАСЕ упомянула возможность применения КМ статьи 46 ЕКПЧ в связи с ростом обеспокоенности в связи с заключением российского политического активиста и блогера Алексея Навального. Поправки 2020 года не влияют на горизонтальные механизмы исполнения решений международных органов именно потому, что эти органы существуют на международном, а не на внутреннем уровне.

Ясно одно: российские поправки не представляют экзистенциального кризиса для Совета Европы или ЕКПЧ. Трения между внутренними конституциями и международным правом – явление не новое. Европейскому Союзу в течение многих лет приходится разрешать этот конфликт: Европейский суд утвердил верховенство права ЕС задолго до того, как принцип верховенства вошел в договоры, лежащие в основе ЕС. Это иногда приводит к тому, что называют «судебным диалогом» между Европейским судом и судами европейских стран. Наиболее характерный пример того, как это работает на практике, – прецедент Соланжа. В 1974 году Конституционный суд Германии оставил за собой юрисдикцию, позволяющую определять, конфликтуют ли принципы права Европейского экономического сообщества (предшественника современного Евросоюза) с правовой системой Германии (Solange 1: [1974] BverfGE 37, 271). К 1987 году этот прецедент трансформировался в презумпцию неприменения такой юрисдикции, если ЕЭС демонстрировало, что в целом обеспечило должную защиту основных прав, как того требует Конституция ФРГ (Solange 2: [1987] BverfGE 73, 339).

Все будущие попытки государств-подписантов отказаться исполнять решения ЕСПЧ или соблюдать их положения должны рассматриваться с точки зрения того, чем обусловлено это неисполнение. Некоторые государства могут иметь законные опасения о совместимости судебной интерпретации ЕКПЧ с внутренней правовой системой. Другие могут заниматься «автократическим легализмом». Такие органы, как Совет Европы, обладают полномочиями для противодействия последнему, если он действительно имеет место. Это требует отдельного подхода к каждому случаю с особым вниманием к фактам.

Однако нет ли противоречия между закреплением принципа, согласно которому российская правовая система имеет приоритет над международными решениями, и статьей 15 Конституции РФ? Можно считать, что нет. Нынешняя интерпретация просто признает, что именно КС РФ должен определять, какие именно решения подлежат исполнению в рамках российской юрисдикции. Важное теоретическое обоснование лежит в том, что Россия не отказывается от международных обязательств, однако в конечном итоге именно российский суд определяет, соответствуют ли интерпретации международных договоров в иностранных судах обязательствам России по этим договорам.

Спикер Государственной думы Вячеслав Володин внес путаницу в этот вопрос: он заявил, что пришло время пересмотреть международные договоры на предмет их совместимости с Конституцией РФ. В данной ситуации это заявление лишено логики. Конституция Российской Федерации не может сохранять приоритет над международными договорами, которые уже ратифицированы. Это явно следует из статьи 15(4). Из-за поправок 2020 года может возникнуть конфликт вокруг интерпретации этих договоров, но это уже совершенно другая дискуссия. Соответственно, любой такой пересмотр будет касаться того, действительно ли Российская Федерация так привержена международному правовому порядку, как часто утверждает. Перспектива одностороннего выхода Российской Федерации из ЕКПЧ или открытой попытки пересмотра статуса государства-подписанта представляется маловероятной, однако эта угроза может усилиться, если конфликт Москвы со Страсбургом будет нарастать.

Настоящая причина для беспокойства

Если правовой суверенитет – вполне правомерная цель, то являются ли принятые поправки поводом для беспокойства? Можно с уверенностью утверждать, что да, являются, но по совсем другим причинам. У президента теперь есть полномочия инициировать снятие с должности судей Конституционного суда, представляя такое решение на голосование Совета Федерации на очень туманных основаниях «совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи» (ст. 83).

Это является важным объектом будущего мониторинга: проблема с Конституционным судом заключается не столько в его компетенции определять наличие конфликта решений международных органов с Конституцией, сколько в возможном давлении со стороны исполнительной власти с целью заставить суд отказаться исполнять решения судов и арбитражей, которые конфликтуют с интересами президента (или российских элит). Еще более серьезная проблема состоит в том, что продолжающееся стирание границ между исполнительной властью и КС РФ вызывает серьезные опасения, что в случае конфликта международных норм с интересами исполнительной власти приоритет будет отдан последним. Это хорошо ложится в парадигму «автократического легализма», которая в соответствии с определением Корралеса и Щеппеле определяется как расширение автократической власти и демонтаж конституционной системы юридическими методами.

Вывод

Приведут ли эти поправки к учащению случаев, когда решения международных органов признаются не подлежащими исполнению в Российской Федерации? Этот вопрос остается открытым для дальнейшего исследования. Более важный вопрос состоит в том, можно ли смириться с тем, что отказ исполнять решения международных органов или трибуналов будет осуществляться со ссылкой на Конституцию (ст. 79/125) или в интересах исполнительной власти (учитывая Дамоклов меч статьи 83 над судьями КС). На этот вопрос следует дать отрицательный ответ.

Именно статья 83 позволяет считать, что в глубоко политизированных спорах исполнительная власть, вероятно, будет добиваться своего. В основе любой реакции на эти поправки должна лежать такая критика, а не возражение против правового суверенитета как такового. Только такой комплексный анализ поправок к Конституции позволяет уверенно и обоснованно выступать против любых проявлений «автократического легализма».

Фото: Scanpix