fbpx

Кто лучше ремонтирует дороги?

Научный сотрудник факультета политических наук Европейского университета в Санкт-Петербурге. Исследователь Александровского института Университета Хельсинки

Маргарита Завадская о моделях управления на местах и качестве публичных благ

В 2017 году Минтранс РФ и Росавтодор запустили федеральную программу «Безопасные и качественные дороги», призванную до 2025 года улучшить качество автомобильных дорог и транспортной сети. Участниками программы оказались около четверти российских агломераций с населением свыше полумиллиона человек. «Единая Россия» объявила эту программу приоритетной наряду с такими направлениями, как поддержка молодых семей, развитие сельского хозяйства, городской среды, детского спорта и т. д.

Время запуска программы совпало с федеральной выборной кампанией в Госдуму. Эксплуатация федеральных программ для стимулирования голосования и лояльности региональных и местных администраций – привычная стратегия электоральных авторитарных режимов. Подобные программы (например, PRONASOL и Progresa) неоднократно запускались в Мексике под видом программ по борьбе с бедностью во времена доминирования Институционно-революционной партии. Финансирование муниципалитетов в рамках этих программ зависело от результатов голосования.

Автономия местного самоуправления (МСУ) в России была фактически ликвидирована после конституционного голосования в июле 2020 года. В статью 132 Конституции РФ были внесены поправки, утверждающие, что МСУ и органы государственной власти формируют «единую систему публичной власти». До этого в течение 20 лет, начиная с «реформы Козака», предпринималось множество шагов по сокращению ресурсной базы МСУ, автономной от регионального и федерального бюджетов. Однако накануне предстоящих выборов кажется, что для муниципалов открывается окно возможностей для привлечения дополнительного финансирования, в том числе и для выполнения обязательств по предоставлению благ и услуг на местах. Так ли это?

Чтобы дать ответ на этот вопрос, следует обратить внимание на то, кому подотчетны главы муниципалитетов, и какие стимулы ими движут. В 2014 году была введена новая модель назначения глав муниципалитетов через конкурсные комиссии, формируемые из числа местных депутатов. Эта модель стала постепенно замещать выборных глав и сити-менеджеров. К 2017 году напрямую избираемые главы сохранились лишь в 16% городских поселений и 15% муниципальных районов. Конкурсные управляющие были введены в 53% городов и 48,5% муниципальных районов.

Часто качество управления и предоставления благ ассоциируют с подотчетностью гражданам: чем больше у избирателей возможностей повлиять на состав администрации, тем больше стимулов у администрации прислушиваться к запросам местного сообщества. При переходе на модель «сити-менеджера» и конкурсных управляющих механизм подотчетности меняется и теоретически главы будут прислушиваться к пожеланиям и ожиданиям тех, от кого зависит их пребывание в должности. Для муниципалов – это прежде всего администрации губернаторов и местные элиты. Критерии оценки эффективности региональных администраций могут существенно отличаться от коллективных предпочтений местных избирателей. Более того, есть свидетельства, что политическая лояльность, выражающаяся в голосах на федеральных выборах, в некоторых регионах может быть связана с увеличением объемов трансфертов или доступом к дополнительным грантам в следующем бюджетном периоде. Последнее косвенно свидетельствует о том, что лояльность становится важнее качества управления.

Для выборных глав ситуация может складываться иначе: их легитимность все еще формально зависит от избирателей. При этом связь между местными администрациями и населением в небольших поселениях и муниципальных районах обычно сильнее, чем в крупных городах и регионах. Можно предположить, что в подобных ситуациях приоритеты будут расставляться иначе: помимо обеспечения электоральной лояльности, выборные главы будут стремиться отвечать хотя бы на некоторые запросы местных жителей (ремонт школы или детского сада, строительство спортивных площадок и т. д.). Стоит также отметить, что давление, связанное с «доставкой голосов», разнится от выборов к выборам и от региона к региону.

Недавно мы с коллегами из Европейского университета в Санкт-Петербурге проанализировали два показателя, чтобы понять, кто лучше справляется с управлением. Первый параметр – доля отремонтированных дорог от общей протяженности дорог местного значения, второй – доля граждан, переселенных из ветхого жилья (от общего числа нуждающихся). Согласно Указу Президента № 607, качество дорог местного значения и качество жилфонда входят в перечень показателей эффективности местного самоуправления. Опираясь на Базу данных муниципальных образований (БДМО) Росстата, мы проследили то, как менялась доля отремонтированных дорог от общей протяженности дорог местного значения и доля граждан, улучшивших свои жилищные условия. Последний показатель демонстрирует возможности муниципалитета эффективно решать проблемы ветхого жилья, включая способность договариваться с местным бизнес-сообществом и девелоперами. В свою очередь ремонт дорог – наиболее заметный населению фронт работ, находящихся в ведении муниципалов: дороги, в отличие от ветхого жилья, видимы большему числу граждан независимо от их уровня достатка.

Рисунок 1 показывает, как с 2012 года менялась доля отремонтированных дорог. Мы видим, что между городскими поселениями и муниципальными районами есть отличие: в городах качество дорог стало лучше в среднем на восемь процентных пунктов (с 51% до 59%), а в районах качество остается практически неизменным (46–47%). Возможно, определенный вклад в улучшение дорожного покрытия в городских поселениях внесла программа «Безопасные и качественные дороги», но в целом этот тренд наметился несколько раньше ее запуска в 2017 году.

Доля жителей муниципальных районов, улучшивших свои жилищные условия, напротив, сократилась с 16% до 11% от общего числа нуждающихся (Рис. 2).  В городах доля таких граждан составляет около 7% (пиковые значения – 9% – наблюдались в 2016 году).

Влияет ли форма избрания или назначения главы муниципалитета на качество предоставления благ? На Рисунке 3 представлены средние значения доли отремонтированных дорог и доли граждан, улучшивших жилищные условия. Для городов и муниципальных районов показатели рассчитаны отдельно.

Во-первых, мы видим, что города и районы существенно отличаются с точки зрения качества публичных благ. В городах качество дорожного покрытия значительно выше, однако в районах лучше обстоят дела с расселением ветхого жилья (с другой стороны, его там в принципе меньше). Во-вторых, вопреки ожиданиям, напрямую избранные мэры в городских поселениях справляются с дорогами хуже всего. Местные главы, избранные конкурсными комиссиями, демонстрируют наилучшие показатели в муниципальных районах. Отличия между сити-менеджерами и главами, назначенными конкурсной комиссией, практически отсутствуют.

Вариация среди избранных мэров городов велика, что говорит о том, что некоторые мэры справляются не хуже сити-менеджеров или назначенцев конкурсной комиссии. Однако когда речь идет о ветхом жилье, картина становится зеркальной: избранные мэры – особенно в городах – справляются с расселением ветхого жилья лучше, чем назначенцы. Более того, муниципалитеты с конкурсными управляющими демонстрируют худшие показатели как в городах, так и в муниципальных районах.

Можно предположить, что федеральная программа, запущенная в 2017 году, могла способствовать улучшению качества дорог в 2018 году. Однако, судя по всему, в программу были включены агломерации, где качество дорог уже было выше, чем в среднем по стране.

Правда ли, что выборы способствуют улучшению качества управления на местах? Или эффективнее централизованное управление с помощью назначенцев? Напрямую избранные мэры в сложившейся системе управления «улучшают» качество предоставления лишь некоторых благ. При этом с местными дорогами лучше справляются конкурсные управленцы. Впрочем, этот вывод не стоит интерпретировать как успех конкурсной модели. Ремонт дорог — это наименее затратный и наиболее видимый способ продемонстрировать перед выборами компетентность управления. И назначенцы, и избранные главы муниципалитетов справляются со своими задачами в целом плохо. В контексте централизации местного уровня власти избрание или назначение главы не оказывает существенного влияния на качество управления. При этом конкурсные управляющие в среднем обеспечивают немного больше голосов за «Единую Россию» и успешнее «оптимизируют» бюджетные расходы. Таким образом, реформа 2014 года привела к оптимизации затрат, но повсеместно не улучшила качество предоставления благ.

Photo: Scanpix