fbpx

Международная активность российских губернаторов: между автономией и зависимостью

Аналитик Центра сравнительных исследований власти и управления НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург

Денис Стремоухов о парадипломатии российских регионов

«Президент Франции сам сейчас становится похож на террориста», – заявил Рамзан Кадыров, осудив реакцию Эммануэля Макрона на убийство школьного учителя Самюэля Пати. На следующий день Кремль устами Дмитрия Пескова напомнил Кадырову, что внешняя политика находится вне ведения глав субъектов федерации. Кадыров ответил, что сделал свое заявление как мусульманин, а не как политик. Это не первый раз, когда глава Чечни выступает с подобными заявлениями. Во время кризиса 2015 года вокруг этнического меньшинства рохинджа в Мьянме он фактически объявил о своем несогласии с внешнеполитическим курсом Москвы.

Что бы ни говорили официальные документы, сфера международных взаимодействий давно перестала быть делом исключительно национальных государств. Среди прочих игроков, чьи интересы и действия пересекают национальные границы, не последнюю роль играют субнациональные единицы – регионы и города, чью международную активность обычно обозначают термином «парадипломатия».

Субъекты Российской Федерации разительно отличаются друг от друга по количеству и качеству парадипломатических контактов. В парадипломатии зачастую наиболее ярко проявляются остатки региональной автономии, а также структура стимулов, в которой существуют главы субъектов федерации (далее – губернаторы), хотя и не все из них могут похвастаться степенью свободы, свойственной Рамзану Кадырову.

Расцвет российской парадипломатии пришелся на девяностые годы. Слабость федерального центра и отсутствие эффективных механизмов контроля позволили некоторым губернаторам проводить внешнюю политику, зачастую расходящуюся с официальной дипломатической линией России. К международным контактам губернаторов подталкивали неспособность центра к эффективному перераспределению ресурсов и, как следствие, необходимость привлечения средств из-за рубежа, а также желание приобрести символический капитал и использовать такие связи для конструирования региональных и национальных идентичностей. Разумеется, последний фактор был наиболее значим в этнических республиках, часть из которых предпринимала действия по расширению своей автономии в такой степени, что перспектива дезинтеграции страны многим казалась вполне реальной.

С усилением федерального центра, ростом способности перераспределять ресурсы, стабилизацией экономической ситуации и развитием централизации международная активность регионов пошла на спад. Федеральный центр предпринял меры по изменению институциональной рамки этой активности: еще в 1996 году президент наделил МИД координирующими функциями в вопросах внешних связей регионов, а с 2004 года регионы обязаны получать согласие министерства на заключение международных экономических соглашений. МИД организует встречи глав регионов с представителями иностранных государств и компаний, а также следит за тем, чтобы взаимодействия региональных правительств с правительствами других стран проходили в рамках официального внешнеполитического курса Кремля. В случае отклонения от официальной линии МИД может потребовать от региональных чиновников, ответственных за международные контакты, согласовывать свои действия в московском аппарате.

Несмотря на централизацию, у регионов остается достаточно места для маневра. Большинство международных контактов российских губернаторов связаны (во всяком случае декларативно) с экономическими вопросами и направлены на заключение торговых соглашений и привлечение в регион иностранных инвестиций (например, это могут быть поездки на международные инвестиционные выставки). На этом фоне заметно выделяются международные связи республик, движимые этническими, религиозными и символическими мотивами.

Парадипломатия республик

Статистический анализ показывает, что главы этнических республик более активны на международной арене, чем их коллеги из краев и областей. Среди республик во многом исключительным случаем представляется Татарстан. По моим расчетам, в 2005-2015 гг. Минтимер Шаймиев и Рустам Минниханов посетили другие государства 75 раз, и 161 раз встретились с представителями иностранных государств на территории России (при средних показателях около 14 и 20 раз соответственно). Заметная часть этих контактов приходится на встречи с главами иностранным государств, в первую очередь Турции. Гульназ Шарафутдинова отмечает, что беспрецедентная международная активность Татарстана связана с попытками построения локальной государственной идентичности, активно предпринимаемыми элитами республики. Примечательно, что когда в 2015 году  отношения Турции и России оказались в кризисе из-за инцидента с российским истребителем, сбитым турецкими войсками, Татарстан не только лоббировал прекращение санкций против турецких компаний, но и демонстративно отказался выполнять требования федерального министерства культуры и покидать организацию тюркской культуры ТЮРКСОЙ.

На фоне других республик выделяется и Чечня. Зарубежные визиты Рамзана Кадырова сосредоточены на странах Аравийского полуострова и Леванта, а его публичные заявления по внешнеполитическим вопросам уникальны для российских губернаторов. И Татарстан, и Чечня обладают особым неформальным статусом, выделяясь среди других республик. Инциденты, вызванные их несогласием с внешнеполитическим курсом РФ, могут рассматриваться не только как доказательство того, что некоторые субъекты федерации могут позволить себе больше, чем другие, но и как попытка прощупать и расширить границы дозволенного в рамках постоянно идущего торга между федеральным центром и субъектами. Как пишет Андрей Стародубцев, сфера религии и этничности в рамках этого торга однозначно маркируется как находящаяся в ведении субъекта федерации.

Этничность и религия дают главам республик пул «естественных» международных партнеров и легитимируют активные отношения с «родственными» странами. Так, главы Бурятии традиционно поддерживают отношения с Монголией, а главы финно-угорских республик участвуют в мероприятиях, организованных под эгидой финно-угорского мира.  Еще одним ресурсом мобилизации этничности являются диаспоры, проживающие в других странах: так, глава Ингушетии Мурат Зязиков (2002-2008) несколько раз посещал Иорданию, где встречался с представителями ингушской диаспоры (а также королем Абдаллой II), а его преемник Юнус-Бек Евкуров (2008-2019) – Казахстан. Ингуши, проживающие в Казахстане, выступали с письмами поддержки в адрес Евкурова.

Однако международные контакты этнических республик зачастую не ограничиваются этнически и религиозно близкими странами. Они активно контактируют с большим количеством стран на всех континентах. Причина, как отмечалось выше, лежит в желании элит сформировать образ (квази-)государственности, неотъемлемым атрибутом которой является способность к вступлению в международные отношения.

Интересной кажется наблюдаемая корреляция между предложенным Дэниелем Трейсманом индексом сепаратистского активизма национальных республик в 90-е годы и уровнем современной парадипломатической активности республиканских глав. Республики, дальше всех зашедшие в требованиях автономии, демонстрируют наибольшее число международных контактов. Это указывает на связь парадипломатии с вопросами идентичности: сепаратизм был напрямую связан с активностью националистических организаций, а она, в свою очередь, со степенью развития национальной идентичности, культивируемой советской властью.

С другой стороны, не стоит рассматривать парадипломатическую активность как противоречащую интересам федерального центра. Зачастую центр может использовать возможность таких контактов в достижении своих внешнеполитических целей. Так, личные контакты Кадырова на Ближнем Востоке во многом служат целям Кремля.

Экономическая парадипломатия

Помимо факторов, связанных с этничностью, значимым предиктором международной активности является уровень конкурентности и плюрализма региональных политических режимов. Этот эффект не так просто объяснить однозначно, однако наличие нескольких конкурирующих между собой элитных групп и активная политическая жизнь могут создавать стимулы для привлечения губернаторами дополнительных экономических ресурсов, в том числе и иностранных инвестиций. С другой стороны, региональные экономические элиты зачастую не приветствуют приход новых игроков, тем более из-за рубежа. Так, попытка украинского производителя автомобилей «Богдан» в 2006 году открыть завод в Нижегородской области обернулась протестами руководства Горьковского автомобильного завода и в результате была сорвана.

Возможно, именно этим объясняется более высокий уровень международной активности губернаторов-варягов. С одной стороны, они не связаны обязательствами перед местными элитами. С другой, подотчетность Москве стимулирует их к активным действиям в части социально-экономического развития региона. Остается открытым вопрос, насколько такая активность приносит реальную пользу региональному сообществу, а насколько носит демонстративный характер.

Анализ официальной статистики по иностранным инвестициям не позволяет сделать вывод о наличии связи между притоком капитала в региональные экономики и международной активностью губернаторов. Для некоторых регионов такая активность действительно становится драйвером развития. Наилучшим примером является деятельность бывшего губернатора Калужской области Анатолия Артамонова, развернувшего активную кампанию по привлечению иностранных инвесторов. Ближневосточные инвестиции в Чеченскую республику напрямую связываются с личными контактами Рамзана Кадырова.

Международная активность во много зависит от личностных характеристик губернатора, слабо поддающихся систематическому изучению. Так, губернатор Ивановской области в 2005-2013 гг. Михаил Мень вывел международное присутствие области на невиданный доселе уровень, но большинство инициатив его носили имиджевый и культурный характер. Высокий уровень международной активности Калмыкии почти полностью связан с бывшим главой республики Кирсаном Илюмжиновым, чья деятельность на посту президента Международной шахматной федерации снабдила его необходимыми международными контактами.

Республика Коми представляет интересный пример, демонстрирующий, как смена руководителя региона может повлиять на содержание парадипломатической активности. Коми с 90-х гг. была вовлечена в активное взаимодействие с финно-угорскими странами (в первую очередь Финляндией и Венгрией). При Владимире Торлопове (2002-2010) и Вячеславе Гайзере (2010-2015) контакты с Финляндией и Венгрией составляли порядка половины всех губернаторских контактов. И Гайзер, и Торлопов – этнические коми, оба свидетельствовали о владении языком коми в той или иной степени. После ареста Гайзера и назначения варяга Сергея Гапликова международный профиль республики сильно изменился, сместившись в сторону экономических контактов с этнически далекими странами.

Неоднозначные эффекты и негативные тенденции

Международная активность российских регионов не должна вызывать удивления сама по себе, даже учитывая централизованный характер российского государства. Однако она высвечивает ассиметричный характер региональной автономии от федерального центра и противоречивые стимулы, в которых вынуждены оперировать губернаторы. Власти республик не оставляют попыток мобилизовывать этническую идентичность и использовать парадипломатию для придания регионам под своим управлением признаков суверенных государств. Губернаторы находятся на пересечении интересов региональных элит и федерального центра, запросы которого вынуждают их разрываться между экономическим развитием и достижением необходимых электоральных результатов. В таких условиях главы регионов редко когда могут реализовать потенциал международных контактов в полной мере. Вместе с тем нельзя отрицать и наличие положительных – хоть и ограниченных – эффектов усилий губернаторов по продвижению регионов за рубежом.

Парадипломатия не является свидетельством провала федерального центра и потери контроля над региональными элитами. Во-первых, она часто служит и интересам Москвы. Во-вторых, это абсолютно нормальное явление для такого сложного государства как Россия, которая де-юре все еще остается федерацией. Больше опасений вызывает наблюдающийся с начала 2000-х гг. спад в международной активности губернаторов, только усиленный изоляцией России после событий 2014 года и текущим коронакризисом. Сокращение международных контактов не может не иметь негативного влияния на экономическую и культурную жизнь регионов. Так или иначе, пример международной активности субъектов РФ в очередной раз демонстрирует невозможность полной централизации и сведения на нет региональных интересов.

Фото: Scanpix