fbpx

Несостоявшиеся экологические референдумы

Политический аналитик, автор аналитического блога "No Yardstick"

Андраш Тот-Цифра о недавних попытках активистов устроить региональные экологические референдумы

Одна из важнейших новостных историй последних лет, которой уделяют недостаточно внимания, — деятельность экологических и природоохранных движений. В этом году они попытались провести серию референдумов по экологическим вопросам. Попытка провалилась, но это не означает, что эти инициативы не окажут никакого влияния на политику.

В августе движение «Нам здесь жить», в которое входят экологические и природоохранные движения из различных регионов России, объявило о проведении в восьми регионах одиннадцати референдумов по экологическим вопросам регионального значения. В Москве активисты хотели проголосовать за сохранение Битцевского парка на окраине города. В Волгоградской области они намеревались предотвратить строительство дороги через заповедную территорию. В Астраханской области они попытались провести референдум против нового нефтехимического завода. В Калужской области на референдум хотели вынести проблему строительства свалки в районе села Ильинское в опасной близости от реки. В Татарстане и Московской области предлагали голосовать по поводу нескольких мусоросжигательных заводах, а в Московской области еще и по поводу шумового загрязнения жилого района из-за пролета самолетов. В Кемеровской области, в сердце промышленно развитого (и сильно загрязненного) Кузбасса, местные активисты предложили принять региональный закон о защите окружающей среды. В Санкт-Петербурге предложили проголосовать за предложение ограничить загрязнение Финского залива.

Все инициативы, поступившие на рассмотрение региональных властей, были немедленно отклонены на различных (в основном технических) основаниях. Избирательная комиссия Московской области приняла предложение об ограничении воздушного движения, однако голосование не состоялось из-за решения местного законодательного органа под тем предлогом, что организация воздушного движения — прерогатива федеральных властей, а значит референдум создаст правовую неопределенность.

Почему так сложно провести референдум

Россию не назовешь раем для прямой демократии, хотя право организовывать референдумы и участвовать в них и гарантировано федеральным законом от 2004 года, а также Конституцией и избирательным законодательством. Но это не означает, что референдум легко провести: последний общенациональный референдум прошел в России в 1993 году (голосование по конституционным поправкам 2020 года официально не имело статус референдума). Последняя попытка собрать два миллиона подписей по всей стране в поддержку референдума (в 2018 году против пенсионной реформы) также провалилась.

Региональные и местные референдумы тоже происходят крайне редко. В последние два десятилетия большинство региональных референдумов касались административных изменений, например, объединения регионов в 2005-2008 гг., изменения конституций национальных республик (в Чечне и Туве) или других вопросов, которые поддерживало правительство соответствующего региона. В марте этого года избиратели Хабаровского края проголосовали против строительства китайского метанолового завода. Практически всегда локальные власти поддерживали и даже инициировали голосование. Местные референдумы проходят значительно чаще (иногда несколько сотен в Единый день голосования), однако они в основном касаются неполитических вопросов: в первую очередь «самообложения» (введения небольших единых выплат в поддержку определенных местных социальных целей), а иногда реорганизации, то есть изменения границ муниципалитетов. Использование референдумов для общественного участия в формировании бюджетов не является распространенной практикой. В последние два десятилетия подобные местные референдумы проводились всего в нескольких регионах, причем абсолютное большинство приходится на три региона — Республику Татарстан, Кировскую область и Пермский край. Как правило, спорные вопросы и предложения «снизу» не достигают и этой стадии.

Официально инициировать региональные и местные референдумы не так уж и сложно. Организаторы должны собрать подписи до двух процентов региональных или до пяти процентов местных избирателей (точные правила определяются региональным законодательством). Это вполне соответствует европейским стандартам. Разумеется, собирая подписи в поддержку каких-либо независимых целей, российские активисты сталкиваются с трудностями, незнакомыми немецким или голландским активистам, — от физического запугивания или возросших в последнее время опасений о сливе персональных данных активистов до отбраковки большого числа подписей на сомнительных основаниях.

В большинстве случаев инициативы о проведении референдума не доходят и до этой стадии. Региональные и местные власти (в первую очередь избирательные комиссии, которые контролируются членами «Единой России») имеют обширный инструментарий, позволяющий ликвидировать такие инициативы в зародыше. Пример —  отклонение экологических инициатив этим летом. Региональный парламент может настолько повысить минимальное количество членов инициативной группы, что даже зарегистрировать инициативу станет логистически сложно (как это произошло в Волгоградской области). Чиновники также могут (по примеру предложения об ограничении воздушного движения) заявить, что вопрос не подпадает под юрисдикцию местных или региональных властей. Инициатива может быть объявлена недействительной под самыми разными техническими предлогами (например, на основании недействительных номеров паспортов или ошибок в сопроводительных документах, как было в Татарстане или Астраханской области, или со ссылкой на непоследовательность формулировок или орфографические ошибки, как было в Москве). Они также могут использовать прямое запугивание. В Калужской области участнице инициативной группы угрожал агент местного отделения ФСБ. После этого она отозвала свою поддержку, чего оказалось достаточно, чтобы местные власти отклонили инициативу. Зачастую используется комбинация описанных методов. Это особенно актуально, когда активисты подают документы не один раз: инициатива о референдуме по мусоросжигательному заводу в Татарстане сначала была отклонена региональным парламентом, а год спустя — уже на стадии рассмотрения региональной избирательной комиссией.

Вирус демократии

Власти особенно сильно опасаются референдумов по местным вопросам, которые фактически являются проявлениями общенациональных проблем. В последнее десятилетие региональные и местные власти в различных регионах систематически подавляли инициативы о референдумах за возвращение прямых выборов мэров (которые в настоящее время проходят только в семи российских городах). Дошло до того, что в 2014 году инициировать такие референдумы запретили федеральным законом.

Ситуация с экологическими инициативами выглядит схожим образом. При поверхностном взгляде кажется, что вопросы, которые попытались вынести на референдумы в этом году, имеют мало общего. Однако то, как эти организации скоординировали инициативы и рассматривали их как общенациональное экологическое голосование, говорит о сознательной попытке представить их как различные проявления одной большой проблемы: пренебрежение природой (и зелеными насаждениями в городской черте) в регионах со стороны влиятельных групп интересов, с которыми местные активисты в последние годы борются все более активно и все более скоординировано.

Один из наибольших рисков подобных предложений для властей состоит в том, что если они увенчаются успехом даже частично, они могут вдохновить подобные движения в других регионах. Кроме того, они укрепляют связи местных активистских сетей с населением. Длительная (и в итоге провалившаяся) кампания по защите Химкинского леса под Москвой предшествовала и, как некоторые утверждают, поспособствовала антиправительственным протестам в российской столице в 2011-2012 гг. Подобное длительное (и успешное) протестное движение против свалки в Шиесе Архангельской области породило организацию «Нам здесь жить» и послужило прямым вдохновением и информационной поддержкой для подобных протестов в других регионах, например в Башкортостане, где движение за сохранение священной горы Куштау позаимствовало тактику у шиесских протестов. Название «Шиес» стало нарицательным для подобных протестных движений. Один из лидеров движения, Олег Мандрыкин, занял второе место в округе на думских выборах этого года, уступив только кандидату от «Единой России».

Шиесские протестующие добились всего этого, несмотря на то, что их инициативы о проведении референдума неоднократно отклонялись. Борьба за голосование по явно важному вопросу пролила свет на нежелание властей слушать жителей региона. Инициативу отклонила сначала местная избирательная комиссия, затем региональный парламент и, наконец, Верховный суд. Как говорил в интервью «Коммерсанту» один из организаторов эко-референдумов Дмитрий Кочанов, даже если инициативы отклоняются, организациям по крайней мере удается привлечь внимание к проблеме. Именно так несколько местных активистов, которые в этом году пытались участвовать в выборах в Госдуму, описывали цель избирательной кампании во враждебных условиях и при практически нулевых шансах занять первое место по официальным результатам подсчета голосов.

Формирование повестки

Активистам, вероятно, удалось вынести некоторые из этих вопросов на повестку обсуждения правительства. Шиесское движение привело к отставке губернатора и отмене проекта. Кроме того, судя по всему, несмотря на влияние групп интересов, правительство все более критически относится к планам строительства мусоросжигательных установок, которые были ключевым элементом «мусорной реформы» 2019 года: в июне заместительница премьер-министра Виктория Абрамченко раскритиковала проект строительства 25 таких заводов государственной компанией «Ростех», отметив не только неясность источников финансирования этих проектов, но и отсутствие достаточного их обсуждения с местными жителями.

Эта ситуация, конечно, далека от идеала, в особенности если учитывать анонсированные недавно изменения статуса глав регионов. Эти изменения позволят губернаторам оставаться у власти более двух сроков подряд и при этом не позволят назначать их главой другого региона в течение пяти лет после увольнения президентом по туманной формулировке «утрата доверия». Эти реформы также дадут федеральным властям больше влияния при назначении региональных чиновников. Это снижает вероятность того, что в будущем региональные чиновники и институты будут поддерживать или даже терпеть местные протестные движения или инициативы о референдумах без согласия федерального правительства.

Однако самое важное — способность движений задавать повестку, которая работает в обе стороны и поэтому может оказывать влияние даже в условиях, когда региональные власти закрывают двери перед активистами. Не все инициативы о референдумах приводят к протестам. На самом деле в недавних случаях механизм работал с точностью до наоборот: в Шиесе и Московской области инициативы о референдумах возникли на основе происходивших ранее протестов. Однако в ситуации, когда расширяется преследование инакомыслия с целью отпугнуть граждан от участия в протестах, подобные инициативы могут помочь региональным движениям сохранить структуру и организацию.

Запретительные юридические барьеры мотивируют движения различного толка оказывать помощь друг другу даже в разных регионах, координируя подачу документов и юридическую поддержку, как в случае с «Нам здесь жить», или внутри регионов, когда политические движения, уже имеющие инфраструктуру, позволяют использовать эту инфраструктуру для сбора подписей в обмен на возможность «позаимствовать» популярный повод для мобилизации. Например, в Курганской области местная организация Алексея Навального в 2020 году поддержала референдум о добыче урана, инициированный местными активистами. Либеральная партия «Яблоко» оказывала поддержку нескольким подобным движениям (например, выдвинутой в этом году инициативе о голосовании против строительства мусоросжигательного завода в Татарстане). Несколько местных и региональных активистов (в том числе два лидера Шиесского движения) пошли на сентябрьские выборы в Госдуму от партии «Яблоко».

Существуют статистические доказательства того, что так называемые «протестные регионы» (неопределенный термин, которым в российском политическом дискурсе называют регионы либо с недавней историей протестов, либо с большим процентом недовольных и активных избирателей) с меньшей вероятностью демонстрируют масштабные фальсификации на выборах, что, вероятно, вызвано политическими рисками фальсификаций для властей. Более честные выборы, в свою очередь, дают независимым и оппозиционным кандидатам возможность выигрывать выборы, получать доступ к важным данным и публиковать их, а также сопротивляться репрессивным инициативам, как, например, в Москве, Новосибирске или Томске.

Гражданские и иногда политические движения, выступающие за референдумы по экологическим вопросам, — не новое явление в российской политике. Точно так же не новы и усилия властей, призванные похоронить подобные инициативы.  Однако по мере того, как последствия изменения климата и промышленного загрязнения становятся в России все более очевидными (несмотря на усилия властей, пытающихся скрыть эту информацию), активисты становятся все более организованными и могут расширять привлекательность своих движений, выступая за решение местных проблем. Поэтому, несмотря на сентябрьские неудачи, деятельность экоактивистов по-прежнему может привести к крупным изменениям в России.

Фото: Scanpix

Андраш Тот-Цифра

Политический аналитик, автор аналитического блога "No Yardstick"