fbpx

Осторожно, небо закрывается

+ статьи

Исследователь проекта «Контроль за вооружениями и новейшие технологии» в Институте исследований мира и политики безопасности Университета Гамбурга (IFSH)

Александр Граеф о выходе России из Договора по открытому небу

Россия объявила о своих планах выйти из Договора по открытому небу (ДОН). Это соглашение позволяет государствам Европы и Северной Америки проводить невооруженные наблюдательные полеты над территорией друг друга. В своем официальном заявлении, опубликованном 15 января 2021 года, МИД России заявил, что « уполномочен заявить о начале внутригосударственных процедур по выходу Российской Федерации из ДОН», и что «по их завершении соответствующее уведомление будет направлено Депозитариям», то есть Канаде и Венгрии. Таким образом, Москва может последовать за США, которые объявили о выходе из договора в мае 2020 года и в итоге вышли из него 22 ноября.

Официально США обосновали свое решение нарушениями договора российской стороной. Российские дипломаты в свою очередь регулярно указывали на обеспокоенность Москвы нелегальным обменом данными между странами НАТО, предполагая, что европейские страны-участники договора будут продолжать делиться с Вашингтоном снимками, сделанными во время полетов над Россией. Поэтому в июле заместитель министра иностранных дел Сергей Рябков заявил, что России необходимы «твердые гарантии» от союзников США. На прошедшей в октябре конференции, которая по условиям договора должна проводиться каждые пять лет, Рябков подтвердил свою позицию, утверждая, что Москва обратилась к государствам-участникам договора с предложением обменяться дипломатическими нотами, чтобы подтвердить их взаимные обязательства в юридически обязывающей форме.

В ноябре министр иностранных дел России Сергей Лавров даже обвинил США в том, что те заставляют союзников отказывать в российских запросах на полеты над Европой, если маршрут проходит над американскими военными объектами. По его мнению, государства, остающиеся участниками договора, должны будут гарантировать беспрепятственный доступ к своей территории. Оставшиеся страны-участники договора считают эти требования излишними и сомнительными. Они утверждают, что в договоре уже есть указанные гарантии, на которые они согласились как подписанты.

Действительно, в тексте договора говорится, что данные, полученные аппаратурой наблюдения в ходе наблюдательных полетов, «используются исключительно для достижения целей настоящего Договора». Решение Консультационной комиссии по открытому небу (OSCC, 9/02) повторяет это положение. Там также указано, что данные «считаются конфиденциальной информацией». Участники договора обязаны принимать соответствующие меры по обеспечению безопасности этих данных. В договоре также практически не оговорены территориальные ограничения полетов.

Однако российские опасения не совсем безосновательны. На данный момент в договоре expressis verbis (отчетливо) не запрещена передача данных государствам, не являющимся его участниками. Технически также нет возможности предотвратить дальнейшее распространение данных. Польша, как сообщается, ранее запрещала для полетов один из участков маршрута над американской системой ПВО на авиабазе Редзиково. Россия в итоге все же осуществила этот полет, но можно сказать, что этот инцидент усилил позиции критиков договора в Москве.

В ноябре Москва изменила подход. Вместо того, чтобы ожидать положительного ответа на свои требования, РФ подала формальный проект поправки к решению 9/02 Консультационной комиссии о безопасности данных. По словам главы российской делегации в Вене Константина Гаврилова, в этом проекте содержатся формулировки, прямо запрещающие передачу данных третьим сторонам. Многие государства-участники договора продолжали относиться к такому решению скептически. Однако они согласились на консультации, которые должны были пройти в ходе очередного заседания Комиссии 25 января 2021 года.

В конце декабря Министерство иностранных дел РФ внезапно выставило ультиматум. В дипломатической ноте МИД призывал участников ДОН заранее подтвердить в юридически обязывающей форме свое согласие с российским проектом решения и заявить о своей готовности принять высказанные ранее требования России. Крайний срок ультиматума был установлен на 1 января 2021 года. В противном случае Россия пригрозила начать процесс выхода из соглашения. Неизвестно, было ли обострение риторики намеренным или лишь прикрытием, чтобы возложить вину на других участников договора. Жесткий тон письма явно не способствовал разрешению конфликта.

30 декабря министры иностранных дел 16 государств-участников договора, в том числе Германии и Франции, в совместном письме в адрес Москвы заявили о своем «удивлении» в отношении ноты и отказались принимать ее условия. Вместо этого они предложили созвать внеочередное заседание Консультационной комиссии, а дискуссию продолжить в январе в соответствии с ранее намеченным планом. Срок ультиматума истек без всякой реакции со стороны России. Решение о выходе из соглашения контрастирует с долгосрочной стратегией Москвы и с той важностью, которую она придавала Договору по открытому небу.

В последние годы Россия активно проводит собственные полеты в рамках договора и даже инвестирует в них. Москва закупила современный самолет большого радиуса действия (Ту-214ОН) и способствовала процессу модернизации, став первым государством-участником договора, которое начало использовать цифровую оптическую аппаратуру. Россия также продолжает использовать практически все выделенные ей квоты, а на 2021 год планировала перераспределить на Европу полеты, ранее проходившие над США. Решение выйти из Договора, вероятно, родилось в результате рассмотрения опасений, возникших среди различных групп внутри российских властей. Для группы скептиков, к которой, по-видимому, принадлежит и сам Путин, приоритетным является стратегический конфликт с США, а не укрепление доверия и безопасности со странами Европы (и Канадой).

Политика новой администрации Байдена может оказать значительное влияние на позицию России. С одной стороны, новый президент США Джо Байден критиковал решение о выходе из договора, принятое администрацией Трампа, и подчеркивал важность союзников и многосторонних договоров. С другой стороны, он воздержался от обещания снова присоединиться к договору. Кроме того, в первые недели на посту его ожидает множество других проблем, многие из которых имеют большее политическое значение, чем «Открытое небо» (например возможное продление договора СНВ-3). Для официального возвращения США в Договор потребуется решение Сената большинством в 2/3 голосов, которое едва ли удастся набрать. Однако пакетное соглашение с Конгрессом по вопросу контроля за вооружениями может включать себя и компромисс по Договору по открытому небу. Возвращение США в ДОН лишит актуальности российские опасения о передаче данных.

Российские внутренние процедуры по выходу из договора требуют одобрения законопроекта в Госдуме, что, вероятно, займет несколько недель. Даже в случае выхода России из Договора она останется его участником до конца июля 2021 года, сохраняя все права и обязанности, поскольку, как указано в тексте договора, уведомление должно быть представлено Депозитариям «не позднее чем за шесть месяцев». В теории Москва также может решить отложить дату выхода из договора на семь или более месяцев. Остающиеся участники соглашения должны использовать это время, чтобы продолжить диалог с Москвой и попытаться все же решить этот конфликт политически.