fbpx

Роль ОБСЕ в Нагорном Карабахе

Аспирант Хельсинкского университета (политическая история), научный сотрудник проекта The Baltic Sea Region and the Post-Cold War Hysteresis Академии Финляндии (BALTRANS)

Брэдли Рейнольдс о том, как размещение Россией миротворцев в Нагорном Карабахе ограничивает возможности ОБСЕ

В 2014 году исследователи Кристиан Нюнлист и Дэвид Сварин пришли к выводу, что украинский кризис актуализировал значение ОБСЕ, подчеркнув полезность организации в качестве форума для ведения диалога во времена кризиса между Востоком и Западом. Однако недавние события в Нагорном Карабахе показали несоответствие этого вывода действительности: способность ОБСЕ обеспечивать безопасность и надежный форум для переговоров о политическом статусе Нагорного Карабаха ощутимо ухудшилась. Отчасти это произошло потому, что в столицах ЕС и в США этот конфликт не вызвал устойчивого интереса. И так на самом деле было еще до того, как опасения по поводу COVID-19 и президентских выборов в США заставили Запад сосредоточиться на самом себе. В результате формат переговоров ОБСЕ по урегулированию конфликта (Минская группа ОБСЕ по карабахскому урегулированию) оказался нарушен, когда после недавних боев между Арменией и Азербайджаном Москва приняла решение направить в Карабах своих миротворцев.

Размещение российских миротворцев в 2020 году стало неожиданностью по нескольким причинам. В течение последних двадцати лет Азербайджан (за исключением недавних событий) и многие государства-участники ОБСЕ выступали против присутствия российских миротворцев в Нагорном Карабахе. В соответствии с «джентльменским соглашением», которое Россия предположительно заключила более пятнадцати лет назад с другими сопредседателями Минской группы ОБСЕ (США и Франция), ни одна из сторон не должна была отправлять в регион своих миротворцев. После того, как в ноябре 2020 года российские миротворцы все же были размещены в Карабахе, Федор Лукьянов заявил о том, что «Минской группы по сути больше не существует».

На недавней пресс-конференции президент Путин высоко оценил роль усилий Франции и США по содействию посредничеству в Нагорном Карабахе, при этом ничего не сказав о дальнейшей роли Минской группы ОБСЕ. Это может свидетельствовать о том, что Минская группа рассматривается лишь как один из возможных механизмов взаимодействия, но не предпочтительный. Министр иностранных дел России Сергей Лавров упомянул в отдельном интервью, что сопредседатели Минской группы все еще работают над политическим урегулированием ситуации в Нагорном Карабахе. На совещании с Путиным Лавров выразил заинтересованность российской стороны в том, чтобы структуры ООН находились в Нагорном Карабахе, что обеспечило бы им возможность работать вместе с российскими миротворцами и совместно решать гуманитарные вопросы. Продолжение курса России на содействие решению вопроса о статусе Нагорного Карабаха вне рамок Минской группы и/или смена ориентации Москвы с ОБСЕ на ООН в поисках международной поддержки сигнализируют о ​​дальнейшем снижении статуса ОБСЕ во внешней политике России.

На фоне недавних успехов России в области посредничества возникает еще один вопрос: будет ли Кремль использовать приобретенный политический капитал в рамках переговоров и обсуждений по иным ключевым вопросам европейской безопасности (украинский кризис или, например, обсуждение перспектив Договора по открытому небу после выхода из него США).

После войны с Грузией в 2008 году Россия выступила с предложениями по созданию новой системы европейской безопасности, поставив ОБСЕ в уязвимое положение. Это же может повториться и сейчас, хотя и в меньшем масштабе. В 2008-2009 гг. финскому и греческому председательству в ОБСЕ удалось оперативно перенаправить предложения Москвы в русло диалога о внутренней реформе самой ОБСЕ, что в конечном итоге вылилось в «процесс Корфу». Данный пример является хорошей иллюстрацией того, что инициатива даже небольших государств может сыграть значительную роль в критической ситуации. Чтобы сохранить статус и значение, приобретенные ОБСЕ благодаря роли в урегулировании конфликта в Украине, государствам-участникам организации и в особенности странам-членам Минской группы (Германия, Италия, Швеция и Финляндия) необходимо прилагать согласованные и непрерывные усилия для сохранения дополнительных преимуществ формата Минской группы как для Армении, так и для Азербайджана. Но что еще важнее – в полезности организации нужно убедить Россию.

Конкуренция за мир

Применение ОБСЕ вооруженных сил в миротворческих целях в качестве инструмента по урегулированию конфликтов обсуждалось и планировалось лишь в отношении одного конфликта: конфликта в Нагорном Карабахе. После более чем 25 лет безуспешного посредничества, а также после развертывания российских миротворцев в решающий момент конфликта, ОБСЕ лишился одного из инструментов по урегулированию конфликтов.

Применение вооруженных сил в миротворческих целях в составе постконфликтных мер урегулирования остается предметом споров с начала 1990-х гг., когда международные акторы выступили посредниками в Нагорно-Карабахском конфликте. Впервые о мандате СБСЕ (с 1995 года – ОБСЕ) на миротворческую деятельность заговорили на Саммита СБСЕ в Хельсинки в 1992 году, затем эта деятельность была определена в Будапештском документе 1994 года как мандат на проведение многонациональной операции по поддержанию мира в Нагорном Карабахе. Если бы эта операция была проведена, то она стала бы первым случаем допуска международных вооруженных миротворцев на постсоветское пространство.

Постепенно на постсоветском пространстве возникла атмосфера соперничества за право посредничества в установлении мира. Начиная с 1993 года Москва пыталась получить международный мандат и финансирование для российских миротворцев в Нагорном Карабахе. Конкуренция со стороны России привела к тому, что в 1994 году на Саммите СБСЕ в Будапеште были сформированы Минская группа ОБСЕ и Группа планирования высокого уровня (ГПВУ) для разработки плана миротворческой операции организации. Целью такого шага государств-членов ОБСЕ являлось оказание максимального содействия решению Нагорно-Карабахского кризиса в рамках ОБСЕ путем преодоления конкуренции с Москвой. С 1994 года Минская группа и ГПВУ являются всемирно признанными форумами для переговоров и планирования миротворческих операций. Точнее являлись таковыми до недавнего неожиданного сдвига в тренде, проявившегося в виде одностороннего посредничества России и ввода миротворцев в ноябре 2020 года.

Есть ли «мир» в миротворчестве?

Аналитики утверждают, что, несмотря на развертывание российских миротворцев, до достижения прочного политического урегулирования еще очень далеко. Однако создается впечатление, что разместив миротворцев, Россия устранила серьезное препятствие, мешающее обсуждению на международном уровне постконфликтных мер, направленных на поддержание какого бы то ни было политического соглашения между сторонами. Применение вооруженных сил в миротворческих целях на протяжении многих лет представлялось непривлекательным для многих государств-участников ОБСЕ. Но способность международного сообщества предоставить защиту в рамках такого формата считалась важнейшим компонентом в создании у Армении и Азербайджана уверенности в том, что политическое соглашение между ними будет продолжительным.

По мнению Ивана Преображенского, Россия не обладает достаточным количеством ресурсов для того, чтобы поддерживать свое нынешнее положения в регионе в течение продолжительного периода времени. При этом Пол Фишер в своей недавней статье обрисовывает различные юридические претензии, которые усложняют Москве принятие политических решений по Нагорному Карабаху и увеличивают риски негативных последствий для внешней политики, проводимой в дальнейшем в отдельных регионах. Ставки России в этом конфликте возросли, что может привести к большей заинтересованности Москвы в содействии долгосрочному политическому урегулированию в Нагорном Карабахе, особенно в свете скептических комментариев российских СМИ по поводу ввода миротворцев.

Альтернативным сценарием развития событий может быть пребывание миротворцев в регионе в течение более длительного периода – по аналогии с ситуацией в Приднестровье, где с 1992 года было размещено около 1500 российских миротворцев. Но подход России к миротворческой деятельности в Нагорном Карабахе, возможно, отличается (от подхода 1992 года), так как на фоне событий в Украине произошел рост роли ОБСЕ, а эмоциональная ориентация постсоветского пространства сегодня совсем иная, чем в 1992 году.

В качестве миротворческого механизма в Приднестровье Россия предложила создать Совместную контрольную комиссию (СКК). По словам Думитру Минзарари, Москва ориентировалась именно на нее в качестве примера, когда выступила с инициативой создать для контроля за прекращением огня на юго-востоке Украины Совместный центр по контролю и координации (СЦКК), состоящий из украинских и российских военных. Но взаимная подозрительность и враждебность сторон привели в итоге к прекращению деятельности СЦКК и приходу на его смену СММ ОБСЕ для осуществления наблюдения в зоне конфликта. Для российских миротворцев в Карабахе крайне важно поддерживать перемирие таким образом, чтобы их действия в итоге не привели к активизации в Карабахе государств-участников ОБСЕ.

Реагируя на ноябрьские соглашения о прекращении огня в Нагорном Карабахе, министр иностранных дел Франции и постоянный представитель США при ОБСЕ признали новую роль России в обеспечении мира и призвали Минскую группу ОБСЕ продолжить свою работу в качестве форума для ведения политических переговоров. В то же время сама Минская группа ОБСЕ не выпускала официального коллективного заявления вплоть до встречи Совета министров ОБСЕ 3-4 декабря. Создается впечатление, что ОБСЕ, переживающая в данный момент дефицит согласия по поводу назначений на ключевые руководящие позиции, пытается сохранить лицо, в то время как внимание государств-участников разделено между поиском  посреднической роли в политических беспорядках в Беларуси и продолжением поддержания режима прекращения огня в Украине.

Фото: Scanpix