fbpx

«Северный поток-2» в окружении санкций: развязка близка

Иван Ткачев о санкциях, которые могут закрыть историю «Северного потока-2»

В конце прошлого года, когда США приняли санкции против иностранных подрядчиков строительства газопровода «Северный поток-2», казалось, что эти меры безнадежно запоздали и проект уже не остановить. К тому моменту Дания после двух лет размышлений выдала последнее необходимое разрешение на строительство, и газопровод был уложен на 94%. Российские чиновники излучали оптимизм, уверяя, что Россия способна достроить газопровод самостоятельно, например, с помощью трубоукладочного судна «Академик Черский», которое «Газпром» приобрел несколько лет назад как раз на такой случай. «Газпром» и президент Владимир Путин обещали, что американские санкции лишь задержат ввод газопровода в строй до конца 2020-го или начала 2021 года, но не остановят его.

Однако время шло, а строительство все никак не возобновлялось. Неожиданно шансы на завершение проекта стали таять на глазах. Трубы для «Северного потока-2» лежат без движения в немецком порту Мукран с конца 2019 года. Теперь выясняется, что на «Академике Черском» нет нужного оборудования, страховать судно никто не хочет, а другой трубоукладчик, считавшийся кандидатом на достройку газопровода, публично дистанцировался от проекта. Тем временем к лету американские конгрессмены пригрозили «Северному потоку-2» еще более жесткими санкциями, а Госдепартамент США внезапно изменил свою интерпретацию санкций против российских трубопроводов по закону CAATSA 2017 года, распространив их потенциальную сферу действий на «Северный поток-2».

И вот теперь над «Северным потоком-2» нависла новая угроза, которая может окончательно похоронить мегапроект стоимостью €12 млрд. После отравления российского оппозиционного политика Алексея Навального ядом, который немецкие военные специалисты определили как вещество семейства «Новичок» (доступ к нему должен быть прежде всего у российских спецслужб), в политическом истеблишменте Германии прозвучали призывы заморозить проект или навсегда отказаться от него. Канцлер ФРГ Ангела Меркель, с самого начала поддерживавшая «Северный поток-2», публично сменила тон и не стала исключать возможных санкций против газопровода. Учитывая, что до этого из России уже исходили угрозы для национальной безопасности Германии (массированная хакерская атака на Бундестаг в 2015 году и убийство бывшего чеченского полевого командира в Берлине в 2019 году — к обоим случаям предположительно причастна российская военная разведка ГРУ), немецкое правительство оказалось в ситуации, потребовавшей какого-то значимого ответа.

Так ли нужен еще один газопровод?

Звучит парадоксально, но отказаться сейчас от «Северного потока-2» или отложить его в долгий ящик могут позволить себе обе стороны. Для экономики Германии эффект отказа от проекта будет «пренебрежимо мал», написало агентство Reuters 7 сентября со ссылкой на экономистов. Потребление газа в стране в этом году сократится, ВВП не вернется на довирусный уровень до 2022 года, и у Германии есть время, чтобы найти альтернативу поставкам по «Северному потоку-2». В свою очередь, для «Газпрома» это прежде всего геополитический проект, нацеленный на снижение зависимости от украинского транзита, а не вопрос необходимого расширения мощностей.

Суммарные экспортные мощности «Газпрома» по прокачке газа в Европу (без учета периферийных Финляндии и Турции) составляют порядка 240 млрд кубометров в год («Северный поток-2» довел бы их почти до 300 млрд). Более половины газотранспортных мощностей «Газпрома» проходит через Украину, но Киев точно не хотел бы терять доходы от транзита в размере до 3% ВВП. Фактические же годовые поставки газа на эти европейские рынки составляют менее 175 млрд кубометров (по данным «Газпрома» за 2018-2019 гг.) — мощности избыточны и сильно недозагружены. Запуск еще одного трубопровода не заставит Европу покупать больше российского газа.

Россия декларирует ставку на «большой потенциал природного газа», но в 2020 году спрос на газ в Европе снизился — поставки «Газпрома» на рынки без учета Финляндии и Турции в первом полугодии сократились на 16,7% (до 72 млрд кубометров), по итогам года составят 150-155 млрд кубометров. При этом далеко не все долгосрочные прогнозы отвечают чаяниям «Газпрома»: так, в центральном варианте последнего (ноябрь 2019 года) прогноза Международного энергетического агентства ожидаемый спрос на газ в Европе в 2040 году был понижен до 386 млрд кубометров (а в прошлом году потребление газа в регионе составило 500 млрд кубометров). И, конечно, стоит напомнить про скандальный отчет Sberbank CIB, за который поплатился работой аналитик Александр Фэк: срок окупаемости «Северного потока-2» в нем оценивался в 20 лет, а одной из скрытых мотиваций для проекта было названо обогащение подрядчиков «Газпрома» при строительстве российской инфраструктуры.

Сценарии

Несмотря на словесные интервенции немецких и европейских политиков против газопровода, базовым сценарием, на мой взгляд, остается статус-кво. Его вероятность я бы оценил как минимум в 80%. Но Германия в таком случае может какое-то время поддерживать угрозу санкций, чтобы попытаться выиграть для себя политические уступки со стороны России.

Изначально в качестве возможных рассматривались сценарии с односторонним ответом Берлина — декларацией об отзыве политической поддержки газопровода или автономными санкциями, которые в исключительных случаях возможны по Закону о внешних торговле и платежах Германии. В случае заявления о прекращении поддержки отдельной интригой виделся вопрос, окажется ли этого достаточно, чтобы европейские компании отказались от инвестиций в «Северный поток-2» и закупки газа из трубы. Но после сообщений о том, что Меркель на закрытом заседании ее парламентской фракции 8 сентября заявила, что решение по возможным санкциям против России должно приниматься не на германском, а на общеевропейском уровне, стало понятно, что ФРГ намерена делегировать этот вопрос Евросоюзу.

Принятие решения о санкциях ЕС в отношении «Северного потока-2» крайне маловероятно. Скорее всего, Евросоюз ограничится персональными санкциями (как в деле Скрипалей) против виновников отравления Навального, если таковые будут идентифицированы. Во-первых, консенсус 27 стран ЕС по вопросу столь жестких санкций практически исключен, учитывая, что несколько государств (Кипр, Венгрия, Австрия, Италия) традиционно занимают позицию в пользу сохранения деловых и политических отношений с Москвой, а в проект «Северного оптока-2» вовлечены компании из разных европейских стран. Во-вторых, сложно будет убедить страны в том, что покушение на российского политика, произошедшее на российской территории (с применением запрещенного оружия, но без случайных жертв), является достаточным основанием для атаки на экспортный проект «Газпрома».

Наконец, в-третьих, трудно представить конкретный юридический акт, которым будут оформлены такие экономические санкции, не имеющие прецедента в ЕС (в теории вместо нового типа санкций Евросоюз мог бы просто внести в санкционный список швейцарскую проектную компанию Nord Stream 2 AG, но тогда пришлось бы не просто заблокировать проект, но и заморозить ее активы в юрисдикции стран ЕС, то есть части трубопровода). С точки зрения «Газпрома», санкции, блокирующие строительство «Северного потока-2», будут равносильны экспроприации этих инвестиций, и самое похожее, что ЕС делал до этого, — заморозка активов компаний Аркадия Ротенберга или оборонного концерна «Алмаз-Антей» в связи с ситуацией в Украине (при том что фактически замороженных активов этих компаний в европейской юрисдикции, возможно, и не было). По охвату и степени увязки причины и мишеней санкции против «Северного потока-2» можно было бы сравнить с секторальными ограничениями против российских госбанков и нефтяных компаний, которые «ответили» за конфликт на Украине без непосредственной причастности к нему. Однако в их случае инвестиции и активы не блокировались — объекты санкций просто лишились доступа к европейским капиталу и заемным ресурсам.

Общеевропейские санкции против «Северного потока-2» маловероятны еще и потому, что могут спровоцировать волну судебных исков от оператора проекта и европейских компаний. Конечно, оспаривать санкции Совета ЕС в Европейском суде сложно, но это возможно. Nord Stream 2 AG также наверняка инициирует разбирательство в международном арбитраже против ЕС по многостороннему Договору к Энергетической хартии, защищающему трансграничные инвестиции в энергетическом секторе. Отдельный вопрос — что будут делать компании, одолжившие на строительство «Северного потока-2» €3,5–4,75 млрд (OMV, Uniper, Shell, Wintershall и ENGIE). Если «Газпром» откажется возвращать им кредиты и их придется списать, финансовые инвесторы окажутся на руках с недостроенным газопроводом (в 2018 году «Газпром» передал 100% акций «Северного потока-2» в залог этим компаниям до полного погашения обязательств).

Кроме того, Евросоюз в своих санкциях против России, как правило, соблюдал «дедушкину» оговорку, разрешая выполнение договоров, заключенных до введения санкций. Государства ЕС выдали «Северному потоку-2» все разрешения на строительство, газопровод почти достроен. На ослабление санкционной риторики в отношении «Северного потока-2» психологически может повлиять и выздоровление Алексея Навального, особенно если он быстро пойдет на поправку. При этом Кремль в возможной попытке затянуть расследование и создать видимость ответственного подхода, тем самым спустив санкции на тормозах, может пойти на какие-то формальные уступки, например, согласится рассмотреть вопрос об отравлении Навального на площадке Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО), как уже предположил постпред России при ней.

В том крайнем случае, если страны ЕС все-таки примут решение по мерам в отношении «Северного потока-2», оно будет компромиссным: приостановка проекта с обозначением условий для его возобновления, таких как сотрудничество России в международном расследовании по Навальному, наказание виновных и, возможно, предоставление гарантий того, что химическое/биологическое оружие больше не будет применено (вероятность этого сценария — 15-20%).

Американских санкций может хватить для остановки проекта

Сценарий без европейских санкций не означает, что «Северный поток-2» удастся достроить и запустить. Действующие и будущие американские санкции могут сделать свое дело. Косвенные признаки свидетельствуют, что часть европейских компаний (всего к проекту причастны около 120 компаний из различных стран Евросоюза) устранилась от проекта из-за риска вторичных санкций США. Суда, ассоциируемые с проектом, воспринимаются как «токсичные» (российская компания МРТС, арендующая трубоукладочную баржу «Фортуна» у люксембуржской Maritime Construction Services, недавно заявила, что не намерена участвовать в достройке газопровода, но на всякий случай удалила со своего сайта любые упоминания баржи). Компании, финансировавшие строительство (как немецкая Uniper) или участвующие в сертификации газопровода (как норвежская DNV GL), подчеркивают, что соблюдают «все применимые законы и правила», давая понять, что не пойдут против американских санкций.

Судя по изменившейся риторике Берлина, покидающая свой пост в 2021 году Меркель может перестать публично поддерживать газопровод. Форму эксплицитного отказа от поддержки это не примет — канцлер просто не будет выражать никакого отношения к нему. Символическая позиция Германии в поддержку «Северного потока-2», вероятно, помогала сдерживать санкционное давление США, в том числе через непубличную дипломатию. В Конгрессе США сейчас рассматриваются две версии новых санкций в отношении «Северного потока-2» — одна с пунктом о санкциях против европейских организаций, сертифицирующих газопровод, и другая без него. Отравление Навального может стать поводом для принятия более жестких санкций, которые сделают выдачу финального сертификата соответствия практически невозможной.

Фото: Scanpix