fbpx

Зачем российским властям новые города?

Главный редактор OGs and OFZs. Аналитик в области политических рисков и энергетике

Ник Трикетт о том, почему российские власти задумываются о строительстве новых городов в Сибири

В августе министр обороны России Сергей Шойгу предложил федеральным властям поддержать строительство нескольких промышленных и экономических центров в Сибири, в каждом из которых будет проживать 300-500 тысяч человек.

Сначала казалось, что это заявление можно просто игнорировать как элемент предвыборной кампании. Однако предвыборное обещание стало звучать куда серьезнее, когда пресс-секретарь Кремля Дмитрий Песков подтвердил, что идея о строительстве новых городов понравилась самому Путину (есть вероятность, что Шойгу убедил Путина в перспективности градостроительной инициативы во время их совместного отпуска). Также одобрение высказала Виктория Абрамченко, которую премьер-министр Мишустин назначил куратором Сибирского федерального округа. Затем появилось параллельное предложение построить город-спутник под Владивостоком. Эта инициатива, впрочем, вызвала неодобрение Юрия Трутнева, давнего стратега Кремля по Дальнему Востоку.

Построят ли эти новые города – неизвестно, но в этом новом видении есть доля хорошо забытого старого. Такие градостроительные инициативы напоминают советские проекты, призванные сохранить темпы экономического роста.

В поисках роста

Чиновники, определяющие политику России, до сих пор лихорадочно пытаются найти способ повысить уровень жизни, доходы и ВВП, при этом диверсифицировав экономику, — и все это без иностранных инвестиций. С 2013 года доходы от экспорта углеводородов не в состоянии поддерживать растущий спрос и необходимый уровень инвестиций. Даже рост экспорта сельхозпродукции не обеспечил соответствующего роста доходов домохозяйств или других отраслей экономики. Вообще политика стимуляции роста посредством экспорта не очень хорошо работает для России. Это страна со средним уровнем доходов, чей ВВП на душу населения по паритету покупательной способности превышает $26 тысяч (например, у Китая на 8 тысяч меньше). Этот показатель слишком высок, чтобы конкурировать за цепочки поставок различных потребительских товаров. Диверсификация скорее зависит от внутреннего спроса.

Однако с 2013 года реальные доходы населения падают, а консолидация бюджета снижает внутренний спрос. Стимуляция роста посредством потребления, которая необходима для поддержки различных усилий по диверсификации, при отсутствии роста реальных доходов может поддерживаться только постоянными займами домохозяйств. Экономическая реакция России на пандемию коронавируса только усугубила проблему. Долги населения достигли рекордного показателя почти в 24 трлн рублей. Экономика возвращается к стагнации. Домохозяйства должны больше денег, чем когда-либо, а Центробанк для борьбы с инфляцией вновь повышает ключевую ставку, увеличивая стоимость кредитования.

На этом фоне политики и политические стратеги вынуждены искать креативные решения в условиях слабого спроса и новой бюджетной консолидации. Именно поэтому так кстати пришлась идея Шойгу о сибирских городах и предложение о городе-«спутнике» под Владивостоком. Предполагается, что новые города простимулируют внутренний спрос между различными секторами экономики и создадут экономические хабы для производства, исследований, сферы услуг и потребления. Это возрождение старых традиций советского государственного планирования, где ставка делалась на эффект агломерации. Кроме того, важный приоритет развития — повернуть вспять тенденцию к снижению населения в Сибири и на Дальнем Востоке. Едва ли кто-то станет отрицать, что необходимо предпринимать какие-то меры, чтобы сократить внутренний дисбаланс между европейской частью России и остальной территорией страны. Но зачем начинать с нуля? Победить дисбаланс можно, если сосредоточиться на уже существующих городах.

Перекос в развитии

Хотя инициативы развития городов имеют политический приоритет с 2011 года, они не используются для обеспечения экономического роста. Скорее они направлены на улучшение качества жизни в отсутствии жизнеспособной стратегии экономического развития, которая могла бы помочь российской экономике выбраться из ловушки среднего дохода. Строительство новых городов создает риск перекоса распределения ресурсов, подобно строительству бесчисленных «моногородов» в Сибири и на Дальнем Востоке в советский период. Создание новых крупных населенных пунктов может усугубить ситуацию с «узкими местами» предложения и спроса, а также потребовать различных мер, призванных убедить людей переселяться в эти города, что еще более увеличит издержки.

Новые города в Сибири и на Дальнем Востоке наверняка будут поддерживаться с помощью инвестиций в добычу природных ресурсов, которые затем будут обеспечивать различные производства с высоким уровнем добавленной стоимости. Предложение Шойгу состоит в том, чтобы создать специализированные кластеры промышленности — один для меди и электрооборудования, один для алюминия, один для коксующегося угля, один для пластика и один для древесины и строительных материалов. Эти отрасли промышленности обеспечивают значительные налоговые поступления в федеральный бюджет, что может увеличить финансовые ресурсы, однако действующая инфраструктура может не справиться с увеличившейся нагрузкой. Недостаточная пропускная способность инфраструктуры уже привела к интервенции Минтранса, который отдал приоритет перевозкам угля в Сибири и на Дальнем Востоке, чтобы обеспечить целевые показатели экспорта, установленные Москвой. Разрешение на строительство частной железной дороги к Эльгинскому угольному месторождению в Якутии было выдано владельцу проекта Альберту Авдоляну в благодарность за то, что он отвел значительное количество подвижного состава под перевозки угля, которые конкурируют с другими насыпными грузами.

Кроме того, придется построить огромное количество жилья после периода продолжительного роста цен на стройматериалы и недостатка рабочих рук в строительной отрасли. После этого властям, по-видимому, еще и придется доплачивать людям, чтобы убедить их переехать, а также предоставлять финансовые стимулы для бизнеса, готового инвестировать в новые города. Эти ресурсы придется изыскивать за счет более эффективных затрат, в том числе на преодоление нехватки жилья в «старых» городах, улучшение инфраструктуры и борьбу с новой стагнацией промышленности, которая осуществляется путем поддержки доходов населения или увеличения объемов госзакупок. На данный момент единственное масштабное вливание средств в экономику, планируемое на 2021–2024 гг., —  это 1,5 трлн рублей, которые ФНБ выделит на целевые проекты. В то же время бюджет должен вернуться к профициту, а финансирования за счет дефицита будут избегать. На строительство новых городов потребуется куда больше ресурсов.

Политика со стороны предложения и персоналистский подход

Нынешний приоритет политики со стороны предложения похож на советские экономические практики, где основной целью было обеспечение инвестиций как основного фактора роста. Идея состоит в том, что инвестиции в проекты рождают спрос, который создает рабочие места, заработную плату и потребление. Однако такой подход имеет структурные ограничения. Чтобы подход был эффективным, необходимо наличие эффективных институтов планирования и координации на местном, региональном и федеральном уровнях. Кроме того, такая политика не всегда приводит к росту доходов и потребления. Эта вторая проблема стоит особенно остро, потому что российская экономика менее сложная, чем предшествовавшая ей советская.

Наиболее эффективные федеральные инвестиции, как правило, поддерживают или иным образом сосредотачиваются в экспортных отраслях, где на самом деле занято не очень много людей. По данным Росстата на 2020 год, на добывающую промышленность приходилось всего 1,6% рабочих мест, а еще 6,5% — на сельское хозяйство, лесное хозяйство, охоту и рыболовство. Эти отрасли поддерживают на плаву национальный платежный баланс. Они лежат в основе системы федеральных бюджетных трансферов и поддерживают спрос на специализированные отраслевые товары и услуги. Однако они не стимулируют потребление в тех домохозяйствах, которые необходимы для того, чтобы инициатива по строительству городов была жизнеспособной. В прошлом году на производство пришлось 14% всех рабочих мест. Существует риск, что эти «кластеры» будут воспроизводить структуру национальной экономики в отдельно взятых городах — будет возникать некоторый местный и внешний спрос на товары и услуги, однако такой спрос будет лишь поддерживать стагнацию. Сами по себе инвестиции не могут разрешить проблемы спроса.

Нынешние споры внутри Кремля вокруг предложений перераспределить огромные прибыли экспортеров к домохозяйствам посредством налогообложения для борьбы с инфляцией — полезное напоминание о том, с какой чрезвычайной осторожностью чиновники, ответственные за принятие решений, подходят к увеличению покупательной способности населения путем прямых переводов средств.

Постоянное игнорирование спроса как стимула к инвестициям и развитию накладывается на ограниченные возможности официальных институтов планирования, например, Министерства экономического развития и их коллег в Министерстве Дальнего Востока и Арктики. Крупные инициативы либо отдаются влиятельным фигурам и группам интересов, либо высказываются такими известными лицами, как Шойгу. Проекты могут становиться чьей-то вотчиной. Затем эти феодалы и их сторонники сражаются за соответствующие контракты на закупки.

Государственные органы могли бы сосредоточиться на том, чтобы обеспечить максимальную отдачу от параллельных инвестиций. Однако строительство новых городов заставит их уделять больше времени управлению доступом к бюджетным ресурсам и поиску способов сделать неэффективные расходы более эффективными, что часто создает конфликты вокруг тарифов на электроэнергию или пропускной способности железных дорог, а также вокруг государственных гарантий частных инвестиций. Формирующийся персоналистский стиль формирования политики на основе предложения подрывает рациональное планирование.

Предложение Шойгу и реакция на него обнажили эти проблемы ограниченных возможностей государства. Вкачивая ресурсы в крупные проекты вроде строительства новых городов, можно создать спрос и рост на бумаге, однако в итоге новые цепочки поставок могут стать слишком негибкими, а межотраслевые зависимости могут усугубиться, что зачастую происходит из-за государственных закупок, влияния бюджетных циклов на заказы для промышленности, конкуренции за транспортные мощности, а в некоторых случаях и строительства частной инфраструктуры, призванной обойти государственные монополии. В результате долгосрочное развитие будет зависеть от личных предпочтений небольшой группы заинтересованных лиц и в дальнейшем снизит простор для маневра архитекторам государственной политики. Если такой градостроительный проект будет реализован, он станет свидетельством провала государственного планирования, нацеленного на уже существующие города Сибири.

Фото: Scanpix